[轉(zhuǎn)] 四部門聯(lián)合發(fā)文整治地方融資 涉及債務(wù)規(guī)模12萬億
2012年最后一天下午，財(cái)政部官方網(wǎng)站悄然掛出《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(下稱《通知》)。彼時(shí)，滬深股市已經(jīng)收盤，各方面尚來不及做出反應(yīng)。
這份由財(cái)政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會(huì)四部門聯(lián)合下發(fā)的通知，與2010年中央對(duì)地方融資平臺(tái)清理的文件(《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號(hào))性質(zhì)相近。
不同之處在于，本次《通知》的約束性條件更為明確，列明了須收緊的地方政府融資項(xiàng)目的條件，以及必須禁止的違規(guī)、違法融資具體行為。
這是財(cái)政部主管地方政府性債務(wù)以來，首次聯(lián)合相關(guān)部門，就地方政府性債務(wù)管理公開發(fā)文，涉及地方政府性債務(wù)可能在12萬億元左右，且與多數(shù)融資渠道相關(guān)，整治力度之大，涉及范圍之廣，均屬空前。
這一整治行動(dòng)，亦是2011年以來金融業(yè)界和監(jiān)管部門呼吁多時(shí)、遲早會(huì)進(jìn)行的關(guān)鍵性舉措。其意在全面制止地方投資亂象，并對(duì)地方政府債務(wù)問題進(jìn)行階段性梳理，為接下來的地方投融資規(guī)范發(fā)展及相關(guān)體制改革奠定基礎(chǔ)。
財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人近日表示，2013年要強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理，抓緊建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)。
據(jù)悉，為落實(shí)此次整治行動(dòng)，2012 年9月初，財(cái)政部便啟動(dòng)了全國性地方政府債務(wù)專項(xiàng)檢查。這是2011年審計(jì)署進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)結(jié)束后，中央部委牽頭進(jìn)行的又一輪全面摸底。一位財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人說，專項(xiàng)檢查除了摸清債務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、加強(qiáng)債務(wù)管理外，還將為中央經(jīng)濟(jì)決策提供重要參考。
此次專項(xiàng)檢查，聚焦于各地在2011年初至2012年6月30日舉借的地方政府性債務(wù)，總額數(shù)以萬億元計(jì)。在此期間，地方政府因面臨大量到期債務(wù)和穩(wěn)增長(zhǎng)雙重壓力，相繼再度發(fā)力舉債。
傳統(tǒng)商業(yè)銀行信貸融資基本被卡死后，各地以“影子銀行”為代表的銀行表外融資迅速膨脹，2012年至少新增1.6萬億元。同期國家發(fā)改委企業(yè)債發(fā)行的閘門松動(dòng)，銀行間信用債發(fā)行增加，致使城投債勢(shì)頭迅猛，2012年新增逾8800億元。這一時(shí)期，各地方政府舉債手段更加市場(chǎng)化和多元化，債務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，潛在風(fēng)險(xiǎn)趨于復(fù)雜，全面摸底因此更顯緊迫。
2012年底，《財(cái)經(jīng)》記者先后在成都、北京等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著宏觀政策向“穩(wěn)增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向，本已趨緩的地方基建投資重新升溫。
按照各地當(dāng)前已出臺(tái)的建設(shè)規(guī)劃，今后五至十年內(nèi)，全國的高速公路、城市軌道交通等基建領(lǐng)域投資規(guī)模數(shù)以萬億元計(jì)，資金需求再度旺盛。
銀監(jiān)會(huì)銀行監(jiān)管二部主任余勇向媒體表示，四部門出臺(tái)文件，是對(duì)前幾次的遺留問題和將來可能發(fā)生的問題進(jìn)行規(guī)范和警示。主要是最近一些地方政府違法違規(guī)融資有抬頭之勢(shì)。“地方政府的財(cái)政壓力很大。再有就是房地產(chǎn)調(diào)控，土地出讓收入減少。只能靠地方政府投資，沖動(dòng)還挺大。”余勇說。
根據(jù)2012年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，2013年“寬財(cái)政、穩(wěn)貨幣”的適度寬松政策基調(diào)已經(jīng)確立，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展思路的逐漸清晰，新一輪建設(shè)將很快提速，這與十年一次的政府大換屆所引發(fā)的投資沖動(dòng)效應(yīng)相疊加，全國各地未來更大規(guī)模的政府性舉債、投資，將從2013年起重現(xiàn)(相關(guān)報(bào)道見《財(cái)經(jīng)》本期“貨幣謹(jǐn)慎寬松”一文)。
面對(duì)地方債務(wù)加速演進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)隱患積累沉重，潛在投資熱潮再涌，監(jiān)管部門因此提前預(yù)警并整肅融資通道。
更重要的是，2012年10月，工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)同比增速開始由負(fù)轉(zhuǎn)正，在基建與地產(chǎn)投資兩大宏觀推手穩(wěn)步上揚(yáng)的背景下，新的經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力開始顯現(xiàn)，掣肘監(jiān)管發(fā)力的宏觀經(jīng)濟(jì)因素明顯減弱，當(dāng)前正是整治地方融資平臺(tái)的恰當(dāng)時(shí)機(jī)。
在財(cái)政部等四部門聯(lián)合發(fā)文之前，2012年12月，國家發(fā)改委也對(duì)資產(chǎn)負(fù)債率較高的地方融資平臺(tái)公司，按不同標(biāo)準(zhǔn)收緊企業(yè)債發(fā)行審核。而過去一年間，企業(yè)債發(fā)行創(chuàng)歷史新高，達(dá)到6500億元。近日，審計(jì)署亦公開表示，2013年，將再次對(duì)2011年到2012年間地方政府性債務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。
地方債務(wù)沉疴痼疾，由來已久，債務(wù)期限錯(cuò)配、以債養(yǎng)債、償債能力較弱等問題一直存在。當(dāng)下，地方債務(wù)問題逐漸長(zhǎng)期化，成為左右中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最大不確定因素，并牽制著決策層對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)走向的判斷及政策的取舍。
近幾年，著眼于地方政府性債務(wù)這一統(tǒng)計(jì)口徑，財(cái)政部試圖通過建立數(shù)據(jù)庫、專項(xiàng)檢查等基礎(chǔ)性、技術(shù)性手段加強(qiáng)債務(wù)管理，但涉及財(cái)稅體制改革、投融資管理體制改革等治本之策的研究和推出，較為遲緩。
因此，新一輪針對(duì)地方投融資亂象的整治，在業(yè)界看來，正是為了從2013年起更好地再度出發(fā)。
某全國性股份制銀行副行長(zhǎng)表示，中國現(xiàn)有財(cái)稅體制存在不對(duì)等問題，地方政府投融資平臺(tái)模式有其必要性。從中長(zhǎng)期看，通過財(cái)稅體制改革或改變政府職能，也許是可行的改革思路，但在短期內(nèi)，沒有體制性改革的情況下，地方政府負(fù)債不斷增加，將是一個(gè)趨勢(shì)性問題，須及早整治，降低風(fēng)險(xiǎn)。
財(cái)政部再摸底
地方債務(wù)存在統(tǒng)計(jì)口徑不準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)不完整、更新滯后等突出問題。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)粗略測(cè)算，2012年底地方政府性債務(wù)規(guī)?？赡茉?2萬億元左右
2012年9月初，財(cái)政部下發(fā)開展地方政府性債務(wù)專項(xiàng)檢查工作的通知，這是財(cái)政部歸口管理此項(xiàng)工作以來，首次主動(dòng)進(jìn)行地方政府性債務(wù)情況摸底。
過去幾年，地方債務(wù)問題一直引發(fā)市場(chǎng)和決策層擔(dān)憂。2011年上半年，由國務(wù)院統(tǒng)一安排，審計(jì)署對(duì)中國地方政府性債務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。結(jié)果顯示，地方債務(wù)規(guī)模為10.7萬億元。地方債務(wù)隱患終于有了一個(gè)官方說法。
但其采納的統(tǒng)計(jì)口徑和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，一直存在爭(zhēng)議。一部分人認(rèn)為此數(shù)據(jù)可能有高估，但更多的機(jī)構(gòu)和研究者相信，審計(jì)署恐有遺漏，地方政府性債務(wù)總額應(yīng)遠(yuǎn)超過10萬億元的規(guī)模，這還不包括一些難以歸類的隱性債務(wù)。
不過，此次財(cái)政部主動(dòng)摸底地方債務(wù)，延續(xù)了審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)口徑。按照國務(wù)院相關(guān)文件，地方政府性債務(wù)包含政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)。
2012年9月初，財(cái)政部下發(fā)相關(guān)檢查通知的同時(shí)，一并下發(fā)了重點(diǎn)檢查參考名單，包括省級(jí)政府和其下屬3個(gè)-5個(gè)重點(diǎn)市(區(qū))，從檢查范圍和方式看，屬重點(diǎn)抽查，而非全國普查。接近財(cái)政部的有關(guān)人士稱，此次專項(xiàng)檢查，意在摸清2011年初至2012年6月30日期間，地方新增債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、成因等特點(diǎn)。
在過去三個(gè)月的檢查過程中，財(cái)政部駐地方專員辦專門組織人員，組成檢查小組，先從各地財(cái)政廳調(diào)取相關(guān)債務(wù)數(shù)據(jù)，再要求各機(jī)構(gòu)填報(bào)相關(guān)債務(wù)信息，并配合進(jìn)點(diǎn)檢查。同時(shí)，地方專員辦還協(xié)調(diào)地方人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、商業(yè)銀行及融資平臺(tái)公司等相關(guān)部門協(xié)助檢查。
在完成財(cái)政部下派基本檢查工作的同時(shí)，部分地方監(jiān)察專員辦擴(kuò)大了檢查范圍。有的地方將檢查延伸至交通、城建和融資平臺(tái)發(fā)行的債券，以及需財(cái)政資金償還的企業(yè)債。還有部分專員辦在掌握檢查債務(wù)情況的同時(shí)，重點(diǎn)分析地方的償債能力，了解債務(wù)借新還舊、逾期未還和融資平臺(tái)公司債務(wù)清理情況。
財(cái)政部組織的此輪檢查，于2012年11月底相繼結(jié)束。匯總結(jié)果顯示，地方債務(wù)存在統(tǒng)計(jì)口徑不準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)不完整、更新滯后等突出問題，如信托、銀行理財(cái)?shù)然刭?BT)類項(xiàng)目的負(fù)債數(shù)據(jù)，基本未被錄入。
從整個(gè)調(diào)查情況看，不同省份之間差異較大，有些省份情況較好，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和壓力不大，有些省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和壓力比較大，這與各省經(jīng)濟(jì)實(shí)力密切相關(guān)，一位參與上述檢查工作的財(cái)政部華東地區(qū)地方專員人士表示，“檢查區(qū)間內(nèi)的地方政府性債務(wù)規(guī)模有所反彈，相比2010年審計(jì)署審計(jì)數(shù)據(jù)確有增長(zhǎng)。”
但此次摸底得出的地方政府性債務(wù)總數(shù)是多少，財(cái)政部尚未對(duì)外公布。外界估計(jì)，應(yīng)比10萬億元有明顯增加。據(jù)國內(nèi)某大型評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)初步測(cè)算，2011年地方政府性債務(wù)同比約下降3%，但2012年同比大幅反彈，增速約為20%左右，粗略測(cè)算，2012年底地方政府性債務(wù)規(guī)?？赡茉?2萬億元左右。
2012年12月25日，審計(jì)署在一份內(nèi)部報(bào)告中明確表示，近期“將重點(diǎn)摸清相關(guān)地方截至2012年年底地方政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)變化情況，以及舉債融資中出現(xiàn)的新動(dòng)向、新情況。”地方政府性債務(wù)準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的批露，還有待時(shí)日。
一位接近財(cái)政部的權(quán)威人士透露，財(cái)政部之所以啟動(dòng)如此大規(guī)模的專項(xiàng)檢查，還有一項(xiàng)重要的原因，就是彌補(bǔ)地方債務(wù)管理中事實(shí)上存在的管理不到位問題。財(cái)政部接手地方政府債務(wù)管理工作以來，地方債務(wù)信息的上報(bào)不準(zhǔn)確或者延報(bào)情況普遍存在，而財(cái)政部對(duì)此缺乏有效約束力。
查禁違規(guī)融資
這些違法違規(guī)的地方融資行為，部分在2011年審計(jì)署審計(jì)之前便普遍存在，部分是近兩年的花樣翻新，風(fēng)險(xiǎn)類型不一，結(jié)構(gòu)復(fù)雜
很顯然，此次專項(xiàng)檢查為2012年12月31日財(cái)政部聯(lián)合幾大部門發(fā)布上述《通知》提供了重要的決策參考。
該《通知》一方面強(qiáng)調(diào)要緊密關(guān)注地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面重在制止地方政府違規(guī)舉債。這些違法違規(guī)的地方融資行為，部分在2011年審計(jì)署審計(jì)之前便普遍存在，部分是近兩年的花樣翻新，風(fēng)險(xiǎn)類型不一，結(jié)構(gòu)復(fù)雜。
據(jù)了解，2012年以來，地方政府違規(guī)融資行為升級(jí)，甚至出現(xiàn)攤派集資。江蘇無錫等地，曾出現(xiàn)政府強(qiáng)制當(dāng)?shù)卣块T工作人員購買信托公司相關(guān)產(chǎn)品，而相關(guān)信托產(chǎn)品所募集的資金，主要投向當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。
對(duì)此，《通知》開宗明義稱，最近有些地方政府違法違規(guī)融資有抬頭之勢(shì)，如違規(guī)采用集資、回購(BT)等方式舉債建設(shè)公益性項(xiàng)目，違規(guī)向融資平臺(tái)公司注資或提供擔(dān)保，通過財(cái)務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務(wù)等。
針對(duì)地方政府性債務(wù)中長(zhǎng)期存在的虛假注資和違規(guī)擔(dān)保問題，《通知》明確提出，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)注資行為管理，注資必須合法合規(guī)，不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺(tái)公司。同時(shí)，嚴(yán)格按照《擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，相關(guān)部門不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得從事其他違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為。這些具體要求的落實(shí)，將極大遏制地方融資亂象。
關(guān)于各地政府性平臺(tái)資產(chǎn)的整治，亦開始收緊。
《通知》第三條稱：嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》等有關(guān)規(guī)定，地方政府將土地注入融資平臺(tái)公司必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序。以出讓方式注入土地的，融資平臺(tái)公司必須及時(shí)足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途。
根據(jù)《通知》要求，地方融資平臺(tái)公司經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開發(fā)建設(shè)，或轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定補(bǔ)繳土地價(jià)款。地方各級(jí)政府不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入，作為融資平臺(tái)公司償債資金來源。
華泰證券(9.60,-0.06,-0.62%)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉煜輝[微博]表示，考慮到平臺(tái)資產(chǎn)池主要由土地構(gòu)成，新規(guī)將重創(chuàng)平臺(tái)資本金。在資本金不足的前提下，銀行杠桿無從撬動(dòng)，盡管有半年前天量地方投資規(guī)劃做指引，有地方政府換屆的行政周期性投資沖動(dòng)，卻難奈財(cái)政收入放緩、平臺(tái)融資清理和土地出讓金下滑。
此外，《通知》還收緊了地方政府平臺(tái)創(chuàng)新發(fā)展的回購(BT)融資方式。
BT即“建設(shè)-移交”(英文Build-Transfer縮寫)，是政府利用非政府資金，進(jìn)行非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的融資模式。這一模式在過去幾年被地方政府廣泛采用，但相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避不足，在一些地方已經(jīng)出現(xiàn)明顯問題。
早在2010年，銀監(jiān)會(huì)啟動(dòng)地方融資平臺(tái)清理，地方政府傳統(tǒng)的融資渠道收緊后，各類地方基建項(xiàng)目紛紛轉(zhuǎn)向通過BT融資。
BT融資將政府當(dāng)期融資壓力轉(zhuǎn)移至項(xiàng)目代建方，但只是短期應(yīng)急之策，不能從根本上緩解地方政府資金不足。更重要的是，這種方式的融資成本往往偏高。一位地方融資平臺(tái)公司副總說：“現(xiàn)在很多地方都在做BT，這種方式來錢快，全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)泛濫之勢(shì)。”
此次財(cái)政部等四部門文件要求，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方不得通過BT方式舉借政府性債務(wù)。同時(shí)，對(duì)符合法律或國務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項(xiàng)目，確需采取代建制建設(shè)并由財(cái)政性資金逐年回購的，必須根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實(shí)分年資金償還計(jì)劃。一句話，BT方式不能再普遍采用。
“如果按照這一規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，全國大面積的BT項(xiàng)目將面臨叫停風(fēng)險(xiǎn)。”一位評(píng)級(jí)公司相關(guān)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人認(rèn)為。他舉例稱，城市軌道交通應(yīng)該是準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，按照上述財(cái)政部新政執(zhí)行，此類項(xiàng)目BT融資將被堵死。不過他同時(shí)表示，新政執(zhí)行的靈活空間將很大。
他預(yù)測(cè)，未來地方政府性債務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，首先可能出現(xiàn)在BT模式中項(xiàng)目代建方?，F(xiàn)在不少地方，政府拖欠承建商資金情況很多，而承建商只能通過“影子銀行”融資，此類融資信息公開性很差，一旦暴露風(fēng)險(xiǎn)，容易出現(xiàn)地方政府和代建方互相推責(zé)的情形，進(jìn)而引發(fā)連鎖反應(yīng)。
綜上所述，《通知》收緊和查禁地方政府的部分融資渠道，對(duì)規(guī)范地方政府舉債行為，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理具有積極意義。但是多位市場(chǎng)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示，過去事實(shí)證明，地方政府舉債從來不惜成本，在資金鏈緊繃時(shí)，甚至可接受年息30%、甚至更高的融資。新政表述方面明顯留有活口，靈活操作的空間較大，而且僅僅著眼于政府性債務(wù)范疇，口徑偏小。預(yù)計(jì)上述融資方式收緊、叫停后，替代性融資、變種融資方式可能很出現(xiàn)。
收緊“影子銀行”渠道
初步測(cè)算，城投債8800億元，信托資金7551億元，至少超過1.6萬億元地方政府融資以“影子銀行”為渠道
業(yè)界普遍認(rèn)為，《通知》最核心的內(nèi)容是規(guī)范地方政府“土地融資”的模式，并收緊地方政府表外融資。比如，《通知》規(guī)定一系列土地政策，試圖緩解當(dāng)前地方平臺(tái)公司的“以債養(yǎng)債”的運(yùn)作方式，防止債務(wù)規(guī)模快速膨脹；規(guī)定部分平臺(tái)公司不得向財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資。
過去兩年間，地方政府紛紛轉(zhuǎn)向銀行表外融資，大量銀行資金通過信托、基金、融資租賃等渠道變相地流向地方融資平臺(tái)。中誠信國際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司工商企業(yè)評(píng)級(jí)總監(jiān)郭承來認(rèn)為，四部門前述《通知》意在收緊地方政府銀行表外融資通道，并將其納入財(cái)政部地方政府性債務(wù)管理范疇，統(tǒng)一規(guī)范管理。在財(cái)政部看來，銀行表內(nèi)融資透明性較高，規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)可控，而表外融資則風(fēng)險(xiǎn)偏高。
發(fā)端于上世紀(jì)70年代末的中國地方政府性債務(wù)，因2008年推出的4萬億刺激計(jì)劃而迅速膨脹。2011年國家審計(jì)署的專項(xiàng)審計(jì)結(jié)束后，經(jīng)國務(wù)院同意，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)地方融資平臺(tái)貸款進(jìn)行專項(xiàng)清理，采取“降舊控新”的監(jiān)管原則，監(jiān)管政策一度極為嚴(yán)格。
然而，地方政府性債務(wù)在經(jīng)歷了2011年短暫沉寂后，2012年再次回潮。數(shù)據(jù)顯示，融資平臺(tái)公司數(shù)量已由2010年底的6576個(gè)增加至1萬余個(gè)。與2009年商業(yè)銀行大量放貸有所不同，此輪基建貸款投放增長(zhǎng)相對(duì)溫和，中小型、區(qū)域性銀行參與更為深入。
2011年審計(jì)署專項(xiàng)審計(jì)測(cè)算出的10.7萬億元債務(wù)中，銀行貸款占79%，債券規(guī)模為7%。當(dāng)時(shí)，銀行信貸是構(gòu)成地方債務(wù)的主要方式，信托和銀行理財(cái)資金極為少見。
其后，隨著銀行信貸的收緊，以及直接融資市場(chǎng)的發(fā)展，越來越多的融資平臺(tái)改變?cè)腥谫Y模式，通過企業(yè)債券、信托計(jì)劃等非銀方式籌資。
國家發(fā)改委作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要核心部門，其下監(jiān)管的企業(yè)債成為配合宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)地方政府現(xiàn)金流量的閥門。2009年至2011年三年間，城投債發(fā)行規(guī)模均在2000億元-3000億元之間。行至2012年中，國家發(fā)改委為配合穩(wěn)增長(zhǎng)，企業(yè)債發(fā)行驟然寬松，當(dāng)年12月初再次簡(jiǎn)化流程，取消人民銀行會(huì)簽，并簡(jiǎn)化發(fā)改委主任辦公會(huì)等程序。
與此同時(shí)，銀行間債市蓬勃興起，產(chǎn)品推陳出新，超短期融資券、短期融資券、中期票據(jù)、私募發(fā)行陸續(xù)推出。
2011年，相關(guān)監(jiān)管部門則逐步開放地方融資平臺(tái)公司直接通過銀行間市場(chǎng)融資，2012年，省級(jí)和重點(diǎn)市級(jí)城市融資平臺(tái)公司也明確放行。據(jù)了解，當(dāng)前相關(guān)部門根據(jù)城投類項(xiàng)目的特點(diǎn)，正在醞釀推出15年－20年期的中期票據(jù)，以進(jìn)一步豐富產(chǎn)品體系。
受企業(yè)債和銀行間債券市場(chǎng)雙重寬松影響，2012年，城投債發(fā)行總額約8800億元，這與此前四年城投債的發(fā)行總額相當(dāng)。
在城投債發(fā)行再次暴漲的同時(shí)，商業(yè)銀行業(yè)因信貸控制，也更愿意將貸款證券化后轉(zhuǎn)移至表外，合作方式也由最初的銀信合作，擴(kuò)展至銀行和信托、證券、租賃等多領(lǐng)域，產(chǎn)品形式和結(jié)構(gòu)日新月異，依托這些紛繁繚亂的產(chǎn)品，銀行資金變相流入地方融資平臺(tái)。
中國信托業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年三季度末，信托資金接近6萬億元，其中投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的總額為1.39萬億元，當(dāng)年累計(jì)新增7551億元，其中單一信托計(jì)劃6150億元。越來越多的信托公司都將業(yè)務(wù)重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到地方政府融資領(lǐng)域。
相比其他融資方式，信托融資成本偏高，約在10%－12%之間，部分地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資成本甚至高達(dá)30%。北京市一家地方融資平臺(tái)公司主管投融資公司副總回顧近幾年融資歷程說：“我們的工作就是鉆空子、撿便宜，哪里有縫，就往哪里鉆。”
瑞銀證券研究報(bào)告認(rèn)為，銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)和其他被認(rèn)定為高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的貸款受到嚴(yán)格管控，但政府又經(jīng)常催促銀行增加對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信貸投放，并鼓勵(lì)它們購買這些借款人發(fā)行的債券和其他證券化產(chǎn)品。這是導(dǎo)致商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)異常繁榮的重要原因。
央行統(tǒng)計(jì)顯示，2012年11月當(dāng)月社會(huì)融資總額為1.14萬億元，其中，人民幣貸款、委托貸款、信托貸款和企業(yè)債券凈融資分別增加5229億元、1218億元、1995億元、1817億元，非傳統(tǒng)銀行信貸融資比例已達(dá)54%。
根據(jù)金融穩(wěn)定委員會(huì)(FSB)的定義，所謂“影子銀行”，可以廣義地界定為由正規(guī)銀行體系之外的實(shí)體及業(yè)務(wù)活動(dòng)所構(gòu)成的信用中介。
若將上述銀行信貸以外，為地方融資平臺(tái)公司輸送資金的通道均定義為“影子銀行”，初步測(cè)算，城投債8800億元，信托資金7551億元，2012年至少超過1.6萬億元地方政府融資以“影子銀行”為渠道。
地方信用風(fēng)險(xiǎn)上升
地方基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目大多為公益性項(xiàng)目或非營(yíng)利性項(xiàng)目，資金使用周期較長(zhǎng)，過度依賴“影子銀行”體系，并非長(zhǎng)久之計(jì)
事實(shí)上，選擇高成本的“影子銀行”融資，借短還長(zhǎng)，這是當(dāng)前地方政府投融資體制暫時(shí)無法破解的制度性障礙。
中金公司近期研究報(bào)告認(rèn)為，中國“影子銀行”迅速擴(kuò)張，主要與地方政府融資有關(guān)，“影子銀行”正逐步發(fā)展成為信貸緊縮下地方財(cái)政的代償機(jī)制。
“影子銀行”產(chǎn)品發(fā)行主要以私募方式為主，風(fēng)險(xiǎn)易傳染、渠道隱秘、透明性差。隨著“影子銀行”活動(dòng)不斷增強(qiáng)，其自身資金鏈脆弱、風(fēng)險(xiǎn)易傳染、期限錯(cuò)配等特點(diǎn)，將加劇地方平臺(tái)債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和短期內(nèi)資金鏈的脆弱性，給地方債務(wù)運(yùn)行和管理帶來新的風(fēng)險(xiǎn)。
這正是財(cái)政部前述檢查所要排除的隱患，即地方政府的舉債方式，由直接舉債逐漸轉(zhuǎn)向“間接”或引入外部資金，以減輕或降低即期債務(wù)負(fù)擔(dān)。
而長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，地方基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目大多為公益性項(xiàng)目或非營(yíng)利性項(xiàng)目，資金使用周期較長(zhǎng)，過度依賴“影子銀行”體系，并非長(zhǎng)久之計(jì)。
新任中央委員、中國銀行(2.95,-0.01,-0.34%)董事長(zhǎng)肖鋼在十八大召開前夕的兩個(gè)月里，兩度警示中國的“影子銀行”風(fēng)險(xiǎn)。
他表示，“最大的風(fēng)險(xiǎn)是中國式的‘影子銀行’體系，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)既和中國銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)密切相連，也與現(xiàn)代資本市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)相連。”他還發(fā)表署名文章指出，目前銀行發(fā)行的“資金池”運(yùn)作的理財(cái)產(chǎn)品，由于期限錯(cuò)配，要用“發(fā)新償舊”來滿足到期兌付，本質(zhì)上是“龐氏騙局”。
事實(shí)上，近來地方政府平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，早已引發(fā)監(jiān)管層的擔(dān)憂。
銀監(jiān)會(huì)主席尚福林在銀監(jiān)系統(tǒng)2012年三季度經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)報(bào)告會(huì)上講話指出， 2012年以來，受貸款集中到期兌付、地方財(cái)政收入增速下滑，項(xiàng)目未能及時(shí)投產(chǎn)等因素影響，部分地方融資平臺(tái)償債壓力上升，還款意愿和還款能力下降。不少地方的逾期貸款陸續(xù)顯現(xiàn)，貸款質(zhì)量下滑趨勢(shì)明顯，并且呈現(xiàn)由點(diǎn)及面的擴(kuò)展趨勢(shì)。
而對(duì)于當(dāng)期已發(fā)生的逾期平臺(tái)貸款，部分銀行既未能采取實(shí)質(zhì)性清收措施，也未下調(diào)貸款分類，掩蓋了平臺(tái)貸款的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)狀況。
根據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2012年前三季度，共有393只城投債在銀行間債券市場(chǎng)掛牌，籌資規(guī)模達(dá)到4686億元。其中，大部分城投債為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)持有，特別是部分城投債由于市場(chǎng)認(rèn)可度不高，導(dǎo)致承銷銀行被動(dòng)持券，這使得平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)仍大量留在銀行體系內(nèi)，并未得到有效分散，銀行風(fēng)險(xiǎn)敞口在上升。
尚福林在前述講話中，特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)平臺(tái)貸款的針對(duì)性措施：重點(diǎn)排查平臺(tái)貸款償還情況、平臺(tái)貸款分類變動(dòng)情況、新設(shè)平臺(tái)以及新增平臺(tái)貸款投向的合規(guī)性，要繼續(xù)嚴(yán)格落實(shí)平臺(tái)貸款總量控制要求，對(duì)于違反政策以各種名目“繞道”進(jìn)入平臺(tái)的貸款，必須加以清收。要全方位掌握平臺(tái)通過債券、信托等途徑融資的情況，科學(xué)預(yù)測(cè)其償債能力，防止過度授信和多頭授信等。
預(yù)防地方投資沖動(dòng)
在地方債務(wù)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)趨向復(fù)雜化之際，地方投資沖動(dòng)無疑將給地方政府性債務(wù)管理帶來新的挑戰(zhàn)
在銀行信貸收緊的同時(shí)，債券融資市場(chǎng)放松，銀行表外業(yè)務(wù)膨脹，此即為4萬億刺激計(jì)劃后，中國為拆解“滯脹”而采取的“收、放”兩手交替調(diào)控。
盡管地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)重拾升勢(shì)，但受制于經(jīng)濟(jì)下滑的擔(dān)憂，決策層前期未能果斷出手。中國銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征表示，此時(shí)出手地方融資平臺(tái)清理，主要源自兩個(gè)背景條件的改變：其一，決策層對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整期間GDP增速下滑的容忍度超過以往；其二，短期宏觀數(shù)據(jù)開始全面上揚(yáng)。
盡管2012年前三季度經(jīng)濟(jì)并不景氣，其中三季度GDP同比增速更跌至7.4%，創(chuàng)2009年一季度(6.6%)以來的新低。但是，同期就業(yè)數(shù)據(jù)比較樂觀，提前三個(gè)月完成了事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的全年就業(yè)指標(biāo)。曹遠(yuǎn)征表示，這表明刺激政策已無須加碼。
在這一背景下，考慮到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重回兩位數(shù)區(qū)間已無可能和必要，為長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，結(jié)構(gòu)調(diào)整牌局開始推演。
《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，2013年財(cái)政赤字規(guī)?；緶y(cè)算完畢，大約為1.2萬億元，較之上一年度猛增50%，有關(guān)人士解釋說，在減支不力的背景下，只能以赤字應(yīng)對(duì)已經(jīng)到來的結(jié)構(gòu)性減稅。無論是平臺(tái)清理，還是結(jié)構(gòu)性減稅(詳見《財(cái)經(jīng)》2012年第33期“營(yíng)改增擴(kuò)容考驗(yàn)”)，均已開始發(fā)力。
一個(gè)更為現(xiàn)實(shí)的考慮是，隨著宏觀政策指向城鎮(zhèn)化，以及地方政府換屆所引發(fā)的潛在投資沖動(dòng)，每五年投資井噴的政治經(jīng)濟(jì)周期，有可能在2013年重演。為此，如不提前將地方政府融資中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排除，后果不堪設(shè)想。
以四川省為例，2012年為配合“穩(wěn)增長(zhǎng)”大計(jì)，四川省總計(jì)出臺(tái)了3.67萬億元投資計(jì)劃，其中基建投資達(dá)1.46萬億元。
2012年底，四川省財(cái)政廳和人民銀行成都市分行出臺(tái)了“財(cái)政支持金融，金融促進(jìn)發(fā)展”的配套政策措施。四川省財(cái)政廳金融處處長(zhǎng)蘇誠說：“新政策重在財(cái)政資金在扶持原有薄弱環(huán)節(jié)的同時(shí)，擴(kuò)大補(bǔ)貼覆蓋面。
其中，對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)制度，一般貸款增量按0.03%的比例獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)在銀行間債券市場(chǎng)從事債券承銷的機(jī)構(gòu)，按照年度承銷額的0.03%給予獎(jiǎng)勵(lì)，而當(dāng)前越來越多的平臺(tái)公司正在轉(zhuǎn)向銀行間債券市場(chǎng)發(fā)債。
四川省決策咨詢委員會(huì)委員郭正模擔(dān)憂，其中部分項(xiàng)目還沒有進(jìn)行可行性研究，僅僅是粗略估算，如果按照1.46萬億元的規(guī)模執(zhí)行，可能再次引發(fā)局部投資過熱，甚至帶來新一輪的產(chǎn)能過剩。
而更多跡象表明，新一輪投資熱潮已箭在弦上。
中國農(nóng)業(yè)銀行(2.87,-0.02,-0.69%)戰(zhàn)略規(guī)劃部的研究報(bào)告認(rèn)為，2013年投資增速將回升，基建投資將繼續(xù)擔(dān)當(dāng)重要角色，2012年發(fā)改委批準(zhǔn)項(xiàng)目的政策效應(yīng)將繼續(xù)釋放，考慮到地方政府換屆完成后，投資沖動(dòng)較強(qiáng)，預(yù)計(jì)基建投資增速仍有上行空間。
在地方債務(wù)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)趨向復(fù)雜化之際，地方投資沖動(dòng)無疑將給地方政府性債務(wù)管理帶來新的挑戰(zhàn)，這也正是財(cái)政部啟動(dòng)地方政府性債務(wù)檢查工作并出臺(tái)上述《通知》的目的所在。
無獨(dú)有偶，2012年12月中旬，國家發(fā)改委下發(fā)強(qiáng)化企業(yè)債風(fēng)險(xiǎn)防范相關(guān)通知。根據(jù)發(fā)行主體資產(chǎn)負(fù)債率情況，該通知要求細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)防范措施，如資產(chǎn)負(fù)債率在65%至80%之間的發(fā)債申請(qǐng)企業(yè)，審核中實(shí)行“重點(diǎn)關(guān)注”；資產(chǎn)負(fù)債率在80%至90%之間的發(fā)債申請(qǐng)企業(yè)，原則上必須提供擔(dān)保措施；資產(chǎn)負(fù)債率超過90%，不予核準(zhǔn)。
不過，政策注重區(qū)別對(duì)待，對(duì)鐵路、地鐵、電力等領(lǐng)域投資規(guī)模大、投資期限長(zhǎng)等特殊行業(yè)領(lǐng)域，可以適當(dāng)放寬資產(chǎn)負(fù)債率要求。
在一位國有大型券商債務(wù)融資部負(fù)責(zé)人看來，發(fā)改委明確和細(xì)化發(fā)債企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率標(biāo)準(zhǔn)，有與財(cái)政部上述收緊平臺(tái)公司土地相關(guān)政策有相互配合之意。因?yàn)?，過去融資平臺(tái)在資本金匱乏的情況下，往往賦予融資平臺(tái)土地儲(chǔ)備功能或注入大量的儲(chǔ)備土地和土地收益權(quán)，美化報(bào)表，實(shí)現(xiàn)高杠桿融資。
相關(guān)監(jiān)管部門雖然密集出臺(tái)政策，關(guān)注地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，收緊并叫停違規(guī)違法融資行為，但中國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為中國經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期層面的重大隱患。
近日財(cái)政部副部長(zhǎng)李勇公開表示，金融行業(yè)潛藏的風(fēng)險(xiǎn)有所加大。近年來，銀行業(yè)信貸資產(chǎn)呈高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，絕大部分還沒有經(jīng)過完整的經(jīng)濟(jì)周期檢驗(yàn)，潛在風(fēng)險(xiǎn)較高，尤其是房地產(chǎn)和關(guān)聯(lián)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，以及地方融資平臺(tái)貸款的期限錯(cuò)配等風(fēng)險(xiǎn)依然存在，給金融風(fēng)險(xiǎn)管理帶來一定壓力。
前述某全國性股份制銀行副行長(zhǎng)認(rèn)為，中國的地方政府性債務(wù)問題，其實(shí)反映了當(dāng)前地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等的事實(shí)，這需要從根本機(jī)制上理順，財(cái)稅體制改革和中央、地方政府職能的重新界定，是可行的改革思路。
而在現(xiàn)行體制下，中國宏觀調(diào)控所推行的“寬財(cái)政、穩(wěn)貨幣”的政策組合也有自身問題，其缺點(diǎn)是政府部門對(duì)私人部門的擠壓。
中金公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭文生認(rèn)為，財(cái)政赤字的擴(kuò)大將增加貨幣需求，在一定的貨幣供應(yīng)下，利率將上升，從而緊縮私人部門的融資條件。在中國地方政府融資平臺(tái)的特殊機(jī)制下，財(cái)政擴(kuò)張往往帶來對(duì)銀行信貸的直接占用，增加民營(yíng)和中小企業(yè)融資的難度和成本。
另一個(gè)方面是，地方政府融資平臺(tái)帶來的“財(cái)政主導(dǎo)”增加了政府在資源配置中的作用。政府既是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的參與者，又是游戲規(guī)則的制定者，存在利益沖突。政府部門和私人部門的相互關(guān)系不僅體現(xiàn)在對(duì)資源(包括融資)的量的占用上，也包括政府制定的政策和規(guī)則能否為不同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者提供一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，從而促進(jìn)整體效率的提高。
目前，中國各地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)仍在上升，融資成本居高不下。
業(yè)界普遍認(rèn)為，當(dāng)前大力發(fā)展直接融資市場(chǎng)勢(shì)在必行，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資成本，地方融資應(yīng)更多的通過直接融資取代傳統(tǒng)銀行信貸、信托等“影子銀行”融資。在標(biāo)準(zhǔn)普爾主權(quán)與公共產(chǎn)業(yè)評(píng)級(jí)董事鐘良看來，規(guī)范地方政府的舉債行為有賴于完善地方財(cái)政信息披露制度，增加債務(wù)透明度。探索發(fā)展市政債有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，增強(qiáng)對(duì)地方政府的約束。
【作者：《財(cái)經(jīng)》記者 王培成 楊中旭 】
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