國家戰(zhàn)略不僅要有制度層面的安排，在物質(zhì)層面也應(yīng)有統(tǒng)籌考慮。在當(dāng)今世界日益復(fù)雜的技術(shù)博弈面前，具有戰(zhàn)略價值的金屬也是一種籌碼，要看到這些籌碼不僅有經(jīng)濟價值，還有政治、外交、軍事價值，要按照國家戰(zhàn)略來統(tǒng)籌安排這些戰(zhàn)略金屬，這樣在國際交往中就能把握主動，使我們對戰(zhàn)略資源的利用居于有利位置。

　　――亞夫

　　戰(zhàn)略金屬關(guān)系到一國乃至全球未來的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟安全問題。2008年國際金融危機以來，隨著新能源、新材料、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速崛起，以及全球經(jīng)濟/產(chǎn)業(yè)格局的新一輪重構(gòu)，作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)支撐的稀有戰(zhàn)略金屬就成為當(dāng)今世界各國資源競爭的前沿領(lǐng)域。

　　出于對國家經(jīng)濟安全長遠發(fā)展的重要考量，對戰(zhàn)略金屬的安全保障與應(yīng)用迫在眉睫，必須把保護戰(zhàn)略金屬安全納入到我國總體國家安全的框架之下，及早進行超前性、全局性謀劃。加快形成中國戰(zhàn)略金屬的國家戰(zhàn)略和全球化戰(zhàn)略，是當(dāng)前我國面臨的一項極為重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。

　　張茉楠

　　當(dāng)前戰(zhàn)略金屬競爭與爭奪正加入大國博弈

　　稀有金屬也被視為戰(zhàn)略金屬，是維護國家根本利益的重要保障，對國家經(jīng)濟安全、工業(yè)化進程和國際競爭力等具有極為重要的戰(zhàn)略意義。由于全球具有重要戰(zhàn)略價值的稀有金屬礦產(chǎn)分布極不均衡，便于開發(fā)利用的優(yōu)勢資源集中在少數(shù)國家和地區(qū)。資源分布的不均衡性，使鎢、鉭、鈹、銦等稀有金屬，以及稀土金屬、鉑族的戰(zhàn)略地位更加突出，成為國際資源競爭的重要領(lǐng)域。

　　1．把戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)上升為國家戰(zhàn)略的緊迫性

　　稀有戰(zhàn)略金屬具有明顯的稀缺性、不可替代性，是支撐戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要功能性材料，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的不斷創(chuàng)新，市場對各種功能性金屬材料的需求呈上升趨勢。特別是在技術(shù)創(chuàng)新進程中，一些原來被認為用途十分有限的金屬，會因為一項重大技術(shù)的突破，而具有極其重要的戰(zhàn)略價值。

　　一方面，高端制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，尤其是前沿科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展，是原子能、航空航天、半導(dǎo)體、特種鋼、耐熱合金及尖端武器等眾多關(guān)乎國計民生和國家安全方面所必需的原材料。隨著工業(yè)4.0時代的到來，智能機器人核心部件、高端芯片等產(chǎn)業(yè)會加速發(fā)展。這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開稀有金屬，如砷化鎵、磷化銦是生產(chǎn)高端芯片的重要原料。高端制造業(yè)中的大型金屬材料3D打印，無論是3D打印機本身還是所打印的金屬器件，都離不開各種機械性能優(yōu)異的稀有金屬鎢、鈦、釩等材料。

　　而另一方面，近些年來對戰(zhàn)略金屬需求也迅速增長，作為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)里的關(guān)鍵元素，目前許多戰(zhàn)略金屬資源還難以替代。全球特別是科技相對發(fā)達的美國、日本和歐盟等經(jīng)濟體對金屬礦產(chǎn)的需求呈現(xiàn)出剛性特征。相關(guān)研究表明，2030年新興領(lǐng)域?qū)︽?、銦等新興礦產(chǎn)的需求將較2006年上漲2-20倍不等，未來全球?qū)?zhàn)略金屬的需求都將持續(xù)上升。

　　2．世界各國加緊戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)的戰(zhàn)略布局

　　長期以來，以美國、日本、加拿大為代表的西方發(fā)達國家，一直把實施全球資源戰(zhàn)略作為國家整體戰(zhàn)略的重要組成部分，與國家政治、經(jīng)濟、外交、軍事、金融等政策有機結(jié)合，并隨著國內(nèi)外形勢變化適時調(diào)整，確保國家經(jīng)濟安全。

　　美國作為世界上第一個正式建立國家戰(zhàn)略資源儲備的國家。早在1939年美國就開始實行重點礦產(chǎn)品儲備，制定《戰(zhàn)略物資儲備法》對本國的石油、煤炭、稀土等只探不采,儲備長期從國外低價購買。到1985年儲備的戰(zhàn)略資源達到63類93 種,包括石油、鈾、鋁、銻、鉻、黃金等重要礦產(chǎn)。美國憑借其強大的軍事、經(jīng)濟實力,已建立起面向全球多層次、多渠道的戰(zhàn)略資源全球配置保障體系和龐大的戰(zhàn)略資源儲備體系。隨著國內(nèi)外資源供需形勢變化,不斷增加資源儲備品種,并逢機大量購買全球廉價戰(zhàn)略資源。日本作為一個礦產(chǎn)資源極為貧乏的島國，通過積極推行海外礦產(chǎn)勘查補貼計劃，鼓勵境外開礦，獲取全球戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源。

　　進入新世紀(jì)以來，世界格局發(fā)生重大變化，在全球化的大趨勢下，資源競爭日趨激烈，發(fā)展具有不確定性，資源性產(chǎn)品泛金融化趨勢日益明顯，資源民族主義盛行，發(fā)達國家開始重申戰(zhàn)略儲備的必要性。近些年來世界主要國家更是將戰(zhàn)略金屬的開發(fā)利用保護提高到極為重要的戰(zhàn)略高度，美國、歐盟、日本、韓國、聯(lián)合國環(huán)境計劃署等國家或國際組織均制定了戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)資源的名錄清單。

　　2009年7月，日本政府提出的《稀有金屬保障戰(zhàn)略》對稀有金屬定義為 “地球上存量稀少，因技術(shù)和經(jīng)濟因素提取困難的，現(xiàn)代工業(yè)以及未來伴隨著技術(shù)革命所形成的新型工業(yè)所必需的金屬。”并提出了31種礦產(chǎn)（包含47種元素）作為優(yōu)先考慮礦產(chǎn)。2010年6月《對歐盟生死攸關(guān)的原料》報告，將14種重要金屬礦產(chǎn)確定為“關(guān)鍵原材料”（包含35種元素）。2011年12月美國能源部出臺了《2011關(guān)鍵材料戰(zhàn)略》，提出了14種金屬為關(guān)鍵礦產(chǎn)，各國對戰(zhàn)略金屬資源的競爭和爭奪十分激烈。

　　3．戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)的大國博弈日益升級

　　從戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)資源的分布和競爭格局看，歐盟、美國、英國等發(fā)達經(jīng)濟體所厘定的關(guān)鍵金屬礦產(chǎn)中，有很多均為我國的優(yōu)勢礦產(chǎn)。據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局礦產(chǎn)資源年評統(tǒng)計，中國銻產(chǎn)量占全球總產(chǎn)量的90%，鎵產(chǎn)量占60%，鍺產(chǎn)量占68%，石墨產(chǎn)量占65%，銦產(chǎn)量占56%，鎂產(chǎn)量占70%，錳產(chǎn)量占86%，鎢產(chǎn)量占86%?？梢?，有近一半的礦產(chǎn)為中國的優(yōu)勢礦產(chǎn)。這些礦產(chǎn)對于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要作用，且多集中在新興經(jīng)濟體國家，如中國、俄羅斯等，西方國家認為這些礦產(chǎn)發(fā)生供應(yīng)中斷的風(fēng)險比較大，故而得到了西方國家的密切關(guān)注。

　　歐盟對于我國戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)的依賴一直存在，在2012年《歐洲原材料創(chuàng)新性伙伴關(guān)系》(EIP)，以及《歐盟2020戰(zhàn)略》(Horizon 2020)中，明確標(biāo)示了關(guān)鍵原材料名單，這些礦產(chǎn)資源被認為“對歐盟經(jīng)濟十分重要”且“在供應(yīng)上有高風(fēng)險”，其中大部分都依靠中國進口，包括87%的銻、69%的鎵、59%的鍺、58%的銦、99%的重稀土、87%的輕稀土和85%的鎢。因此，隨著戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)對國民經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性和重要性日益增加，包括美國、日本、歐盟在內(nèi)的發(fā)達國家在加強自身戰(zhàn)略資源儲備的同時強烈反對發(fā)展中國家對戰(zhàn)略金屬資源的出口實施限制，雙方利益劇烈交鋒，使得戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)領(lǐng)域的貿(mào)易摩擦不斷升級。

　　我國戰(zhàn)略金屬資源面臨的風(fēng)險與挑戰(zhàn)

　　盡管我國戰(zhàn)略金屬保護性發(fā)展體系建設(shè)已經(jīng)開始逐步建立，但與發(fā)達國家相比，在戰(zhàn)略設(shè)計上仍存在較大差距，使我國在戰(zhàn)略金屬的國際競爭中總體處于被動地位，面臨幾大突出問題：

　　1．現(xiàn)行保護政策不足，缺乏戰(zhàn)略頂層設(shè)計

　　一是戰(zhàn)略頂層規(guī)劃和設(shè)計總體薄弱。發(fā)達國家對關(guān)系國家安危的戰(zhàn)略性問題高度重視，堅持戰(zhàn)略規(guī)劃先行的體制機制，從而能夠長期占據(jù)著國際競爭的制高點。我國對戰(zhàn)略金屬缺乏長期深入跟蹤研究的機制，尚不能與體現(xiàn)市場經(jīng)濟原則的國際相關(guān)公約接軌，出口缺乏有效的調(diào)控和管理，難以有效保障國內(nèi)戰(zhàn)略金屬產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

　　二是重要稀有金屬遭賤賣損害國家利益。發(fā)達國家戰(zhàn)略金屬資源國家儲備占有重要地位。但是，由于沒有健全的法律法規(guī)，目前我國國家儲備的功能和作用卻不十分清晰，難以在國家戰(zhàn)略金屬政策體系中發(fā)揮重要作用。例如我國雖然稀土、鎢等資源豐富，但經(jīng)過長期開采，優(yōu)勢在下降，銦、鍺、鎵、錸、鈹?shù)劝樯饘儋Y源消耗也很快。不少稀有金屬，如銦、鎢、鋰甚至遭到賤賣，難以保障國家在國際分工中的利益最大化。

　　三是相關(guān)政策措施的可操作性亟待提升。當(dāng)前盡管國家有關(guān)部門對一些戰(zhàn)略金屬資源開采實施指標(biāo)管理，但實際操作中并沒有得到很好貫徹，即使在國家統(tǒng)計范圍內(nèi)，每年稀土、鎢的實際產(chǎn)量均明顯超過國家開采指標(biāo)。國家有關(guān)部門已對部分戰(zhàn)略性金屬資源開發(fā)、冶煉和加工生產(chǎn)、流通、進出口制定了比較嚴格的準(zhǔn)入門檻，但依然難以制止產(chǎn)能盲目擴張和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)惡性競爭。

　　四是我國亟待制定出臺戰(zhàn)略金屬資源目錄。目前我國已經(jīng)頒布出臺了多部目錄清單，如《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)目錄》（包括7門、34大類、152中類、470小類、322次小類，共721個產(chǎn)品）；《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)主要領(lǐng)域》；《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)主要技術(shù)領(lǐng)域目錄》；《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點細分目錄》；等。但支撐戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)名錄至今尚未提出，更沒有列入上述產(chǎn)業(yè)目錄之中。

　　2．發(fā)達國家對向中國戰(zhàn)略金屬出口持高度警惕立場

　　很大程度上，發(fā)達國家對中國崛起仍存戒心，許多國家采取政府干預(yù)、法律政策保護等形式保護本國利益，加之部分國際組織實際控制權(quán)掌握在發(fā)達國家手中，戰(zhàn)略金屬領(lǐng)域面臨較大的政治風(fēng)險。

　　一些國家保護所謂“自由貿(mào)易”理論，一方面要求別國能夠長期向其提供廉價戰(zhàn)略金屬，另一方面又通過限制大規(guī)模殺傷武器公約，將絕大部分戰(zhàn)略金屬列為“軍民兩用物項”管理范圍，限制其自由貿(mào)易。我國政府近年來加強并不斷完善對部分資源類產(chǎn)品，特別是消耗性資源產(chǎn)品的管理，對于部分有色金屬出口實施限制。例如，WTO專家組和貿(mào)易仲裁機構(gòu)單純以《入世協(xié)定書》等法律文件為依據(jù)，左右貿(mào)易仲裁結(jié)果，對我國造成極為不利的影響。

　　3．我國戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)面臨較大供給安全風(fēng)險

　　當(dāng)前全球經(jīng)濟發(fā)展對戰(zhàn)略金屬資源需求不斷增長，而世界重要金屬資源分布的不平衡性，導(dǎo)致少數(shù)國家對礦產(chǎn)資源生產(chǎn)、貿(mào)易和市場價格壟斷性不斷加強，使我國利用海外資源的成本不斷上升，穩(wěn)定供應(yīng)的渠道受到威脅。尤其是國際資源民族主義抬頭，大大增加我國利用海外資源的代價和風(fēng)險。在這種背景下，我們需要清醒地認識到世界資源形勢和我國的經(jīng)濟安全風(fēng)險，資源稀缺性金屬應(yīng)該成為優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略性金屬品種加以重視。

　　亞太以及周邊國家在中國戰(zhàn)略金屬資源進口中占有重要地位。截至2012年，亞太及周邊國家已經(jīng)成為中國進口鎳、鋁土等戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)資源的重要供應(yīng)地。2011年，中國97%的進口鎳來自印尼和菲律賓，占進口總量的比例分別為52%和45%；來自印尼和澳大利亞的進口鋁土分別占78%和11%；2010年，45.3%的進口鈾礦來自泰國和馬來西亞。

　　此外，中國進口戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)海洋運輸線主要是三大方向：向西印度洋、大西洋(600558,股吧)方向；向南大洋洲方向；向東太平洋(601099,股吧)、美洲、大西洋方向。其中向西和向東的航線為中國兩大遠洋主干線。總體上看，中國戰(zhàn)略金屬資源進口通道比較單一，印度洋航線組（經(jīng)蘇伊士運河的中東海灣―中國港口航線）承擔(dān)了大部分石油進口的海上運輸。因此，周邊安全、地緣政治關(guān)系，資源民族主義，以及戰(zhàn)略通道風(fēng)險成為影響我國戰(zhàn)略金屬資源供給安全保障的重要變量。

　　加快完善我國戰(zhàn)略金屬的總體戰(zhàn)略框架

　　當(dāng)前，全球戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)利用仍處于初期探索性階段，但隨著世界主要國家加緊戰(zhàn)略布局，未來戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)爭奪將更趨激烈。中國須以戰(zhàn)略眼光，及早進行超前性、全局性謀劃，制定正確的戰(zhàn)略金屬的國家戰(zhàn)略，將戰(zhàn)略金屬資源安全納入到我國總體國家安之中，積極參與全球礦產(chǎn)資源治理規(guī)則制定，維護國家長遠發(fā)展和戰(zhàn)略安全。

　　1．須高度重視戰(zhàn)略金屬儲備體系建設(shè)，形成適合我國特色儲備制度

　　建立包括戰(zhàn)略金屬在內(nèi)的主要礦產(chǎn)資源儲備體系。我國已經(jīng)初步建立國家石油儲備制度，未來亟待擴大至戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源儲備的種類和層級，必須堅持保障優(yōu)先、適度超前、量力而行、合理布局的原則，針對戰(zhàn)略金屬更應(yīng)該從國家儲備發(fā)展至國家與商業(yè)（企業(yè)）儲備等復(fù)合型戰(zhàn)略儲備體系，因地制宜地制定儲備目標(biāo)、儲備方案和管理措施，提升危機應(yīng)對能力和安全管控能力。

　　從戰(zhàn)略金屬實物儲備的品種上看，我國在目前階段應(yīng)重點儲備以下品種：國民經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展所必需的、對經(jīng)濟發(fā)展具有重要影響力的品種；涉及國家安全的品種；進口依存度高的品種；可影響國際市場、儲量具有明顯優(yōu)勢、而價格偏離價值的金屬品種。

　　首先是鋯鉿、鉭鈮等短缺性資源，以及稀土、銦、鍺、錸等未來在新能源和新材料領(lǐng)域具有重要用途的戰(zhàn)略性金屬。其次是國內(nèi)需求量較大，直接關(guān)系國家安全，資源保障能力不足的鎳、鈷、鈦、鈹?shù)?。最后是在一定條件下，適度儲備一些涉及國家安全的鎢等。我國鉑族金屬資源也十分短缺，可以實施國家儲備與民間儲備相結(jié)合的方式，完善商業(yè)收儲制度，實現(xiàn)“藏富于民”。

　　2．借鑒主要發(fā)達國家經(jīng)驗，加快我國戰(zhàn)略金屬資源立法和法律體系建設(shè)

　　進一步完善有關(guān)的法律法規(guī)，積極推進戰(zhàn)略金屬立法和相關(guān)管理條例的完善，明確戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)在國家經(jīng)濟和社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，為國家執(zhí)法部門執(zhí)法提供依據(jù)，做好優(yōu)勢戰(zhàn)略金屬資源的保護性開發(fā)工作。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗實施戰(zhàn)略金屬儲備立法，制定儲備法是各國實施戰(zhàn)略資源儲備制度的前提，也是實施戰(zhàn)略資源儲備制度的重要保障，出臺包括綜合儲備立法、行業(yè)儲備立法、戰(zhàn)略礦產(chǎn)單獨立法等方面的法律框架。

　　3．做好我國戰(zhàn)略金屬資源目錄定位和保護性發(fā)展的規(guī)劃設(shè)計

　　根據(jù)我國各種戰(zhàn)略金屬的資源稟賦情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)以及技術(shù)開發(fā)能力，參考戰(zhàn)略金屬建議目錄，制定差異化的戰(zhàn)略規(guī)劃。準(zhǔn)確掌握我國金屬資源安全水平。通過建設(shè)權(quán)威、及時、全面的“金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源安全數(shù)據(jù)庫”，對戰(zhàn)略金屬資源安全現(xiàn)狀進行客觀分析，然后構(gòu)建戰(zhàn)略金屬資源安全指標(biāo)體系，采用“戰(zhàn)略金屬資源安全指數(shù)”對我國金屬資源安全水平進行定量評價，持續(xù)監(jiān)測并預(yù)警戰(zhàn)略金屬資源安全狀況，為國家制定戰(zhàn)略金屬資源政策和戰(zhàn)略金屬安全提供科學(xué)依據(jù)和決策參考。

　　4．全面強化戰(zhàn)略金屬的戰(zhàn)略管理能力，保障戰(zhàn)略資源供給安全

　　未來我國將擔(dān)負對內(nèi)轉(zhuǎn)型和對外和平發(fā)展的雙重任務(wù)。戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源是大國崛起的關(guān)鍵，隨著國力和需求的不斷增長，我國不僅面臨著既有治理結(jié)構(gòu)的制約，也將面臨美國等西方國家遏制。因此，應(yīng)將戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全納入“一帶一路”整體框架，以及經(jīng)濟外交的戰(zhàn)略考量之中。

　　一是全面強化戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源全球管理。做好戰(zhàn)略金屬資源進出口配額管理，深入研究利用國際貿(mào)易協(xié)議的有效途徑，要制定科學(xué)的出口配額分配方法，做好戰(zhàn)略金屬產(chǎn)品出口配額許可證的發(fā)放工作；進一步挖掘稅目資源，完善稀有金屬產(chǎn)品進出口稅目，支持高新技術(shù)產(chǎn)品出口，優(yōu)化產(chǎn)品進出口結(jié)構(gòu)，更多地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用，依靠資質(zhì)審查、行業(yè)自律規(guī)范戰(zhàn)略金屬產(chǎn)品進出口秩序；維護海外資源利益，建立完善集中統(tǒng)一的境外資源管理體制機制。

　　二是建設(shè)國內(nèi)短缺戰(zhàn)略金屬資源境外保障基地。鼓勵通過國際合作，利用境外戰(zhàn)略金屬資源，特別是要在“一帶一路”等戰(zhàn)略框架下積極建設(shè)境外鎳、鈷、鉑族金屬、鉭、鈮、鋯、鉿等國內(nèi)短缺資源基地，穩(wěn)步推進建設(shè)境外鈦、鈹、鋰等優(yōu)質(zhì)資源基地，大幅提升我國戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)資源的保障能力。

　　三是全面提升我國戰(zhàn)略金屬定價權(quán)。推進戰(zhàn)略金屬產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)，打造具有全球競爭力的企業(yè)和交易平臺。積極提升中國在全球戰(zhàn)略金屬產(chǎn)業(yè)中定價權(quán)，培育在世界范圍內(nèi)具有資源控制力、市場影響力、技術(shù)引導(dǎo)力的全球化企業(yè)，提高企業(yè)海外開發(fā)效率，使金屬資源企業(yè)在國際競爭中逐步形成具有國際影響力的企業(yè)集團，提升中國戰(zhàn)略金屬定價權(quán)。

　　四是加強戰(zhàn)略金屬國際合作機制建設(shè)。當(dāng)前全球金屬礦產(chǎn)資源治理體系主要由美國主導(dǎo)，美國和西方國家制定了一系列金屬礦產(chǎn)資源價格、航運規(guī)則、資源開發(fā)、社會責(zé)任、爭端解決等治理機制，我國應(yīng)積極融入并主動引導(dǎo)全球戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)資源的治理制度建設(shè)，通過機制設(shè)計、通道保障等多種途徑實現(xiàn)戰(zhàn)略金屬供給安全。

　?。ㄗ髡呦抵袊鴩H經(jīng)濟交流中心副研究員）