張靜

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表，建立全社會(huì)房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)，推進(jìn)部門信息共享。

　　財(cái)政部委托中國財(cái)經(jīng)報(bào)社主辦的《中國會(huì)計(jì)報(bào)》此前，海南省、甘肅省、上海市、廣東省、深圳市已先后啟動(dòng)試編政府資產(chǎn)負(fù)債表工作，河南省焦作市也已將地方政府債務(wù)報(bào)告作為預(yù)算報(bào)告的一部分進(jìn)行編寫并提交人大審議。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君認(rèn)為，資產(chǎn)負(fù)債表的編制具有透明、預(yù)警、促進(jìn)政府管理和加強(qiáng)預(yù)算完整性四大作用。我國編制政府資產(chǎn)負(fù)債表工作已準(zhǔn)備多年，但尚未建立健全的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度成為編制政府資產(chǎn)負(fù)債表的技術(shù)難點(diǎn)。

　　編制準(zhǔn)備已多時(shí)

　　國家政府資產(chǎn)負(fù)債表，是用一套理論框架、一系列定義清晰的概念和一整套處理數(shù)據(jù)的科學(xué)方法，表列整個(gè)國家的“家底”。王雍君表示，這項(xiàng)工作已經(jīng)準(zhǔn)備多年。

　　在財(cái)政部2011年兩會(huì)期間向全國人大提交的預(yù)算案中，“研究推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，探索試編政府資產(chǎn)負(fù)債表”被列為2011年加快財(cái)稅體制改革的工作之一。

　　2011年頒布的“十二五”規(guī)劃中，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表作為重要的一項(xiàng)財(cái)稅體制改革被寫入。

　　2012年下半年，政府資產(chǎn)負(fù)債表逐漸走入社會(huì)視野。德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿、中國銀行(601988,股吧)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征、中國社會(huì)科學(xué)院黨組成員、副院長(zhǎng)，中國人民銀行貨幣政策委員會(huì)委員李揚(yáng)分別牽頭三個(gè)研究小組先后發(fā)表關(guān)于國家資產(chǎn)負(fù)債表的研究報(bào)告。

　　財(cái)政部網(wǎng)站今年10月17日轉(zhuǎn)載中國財(cái)政雜志刊發(fā)的文章稱，財(cái)政部副部長(zhǎng)張少春等赴全國人大預(yù)工委、審計(jì)署征求意見時(shí)，全國人大預(yù)工委主任廖曉軍建議，建立和完善預(yù)算科目體系、政府財(cái)務(wù)報(bào)告、政府資產(chǎn)負(fù)債表、稅式支出預(yù)算等基礎(chǔ)性工作。

　　上海是較早實(shí)踐政府資產(chǎn)負(fù)債表的地區(qū)之一，根據(jù)2011年11月一篇關(guān)于探索建立地方政府發(fā)行債券制度的新聞稿，上海將“建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，試編政府資產(chǎn)負(fù)債表，建立健全管理規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)可控、成本合理、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮政府債券在支持和促進(jìn)上海"十二五"時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用。”

　　該市在2013年兩會(huì)期間公布的預(yù)算報(bào)告中稱，“完成本市市級(jí)政府2011年度權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和政府資產(chǎn)負(fù)債表的試編工作。”

　　可逐步擴(kuò)大和公開編制范圍

　　政府資產(chǎn)負(fù)債表，被認(rèn)為可以摸清“家底”，提高財(cái)政管理透明度；可以分析政府資產(chǎn)與負(fù)債的結(jié)構(gòu)、比例、期限，揭示政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；可以借由資產(chǎn)負(fù)債表的可持續(xù)性保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

　　王雍君表示，政府資產(chǎn)負(fù)債表有幾項(xiàng)重要作用，第一是透明度，如果只有政府財(cái)政收支透明，資產(chǎn)和負(fù)債不透明，這種透明度是不完整的，而且考慮到中國是公有制為主體的國家，政府擁有龐大的資產(chǎn)，而且政府債務(wù)規(guī)模非常龐大，非常引人關(guān)注?！罢磕甑氖罩橇髁?，政府資產(chǎn)和負(fù)債是存量數(shù)據(jù)，如果只公布收支，將只局限于流量的透明?！?/p>

　　第二個(gè)好處是預(yù)警，簡(jiǎn)單來說，比如有些資源枯竭型城市，靠賣地籌集財(cái)政資金，從財(cái)政收支情況來看收入是不錯(cuò)的，但會(huì)造成大家對(duì)其財(cái)務(wù)和財(cái)政狀況錯(cuò)誤的判斷。政府收支表和資產(chǎn)負(fù)債表則會(huì)顯示政府資產(chǎn)凈值，令政府更明晰需要改進(jìn)的方面。

　　第三，資產(chǎn)負(fù)債表的編制可以令人大等監(jiān)督機(jī)關(guān)更多關(guān)注政府掌握的資產(chǎn)情況，也可以有助于政策制定科學(xué)性。

　　第四是加強(qiáng)預(yù)算的完整性。目前全口徑預(yù)算一直都只有政府收支，如果不納入資產(chǎn)和負(fù)債，“全口徑”是落空的。

　　王雍君認(rèn)為，首先應(yīng)該從整體開始資產(chǎn)負(fù)債表的編制，然后推進(jìn)到每個(gè)部門。

　　他表示，全國的資產(chǎn)負(fù)債表是中央和地方的匯總，所以中央和地方都需編制資產(chǎn)負(fù)債表。中央層面是由財(cái)政部主導(dǎo)，“資產(chǎn)負(fù)債表里很多資產(chǎn)財(cái)政部也掌握不了，這需要看資產(chǎn)負(fù)債表包括的資產(chǎn)范圍，比如基礎(chǔ)設(shè)施、文物、自然遺產(chǎn)、辦公資產(chǎn)等，這些范圍是很廣的?！?/p>

　　王雍君認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)先從辦公資產(chǎn)開始編制，再逐步擴(kuò)展范圍?！罢€有一種重要的資產(chǎn)是經(jīng)營資產(chǎn)，資產(chǎn)負(fù)債表一般來說要有兩部分，一部分是實(shí)物資產(chǎn)，一部分是經(jīng)營資產(chǎn)，包括持有的股權(quán)以及其他一些權(quán)益。”

　　“按形態(tài)可以分有形的和無形的，按目的分為經(jīng)營的和非經(jīng)營性的，如果全包括就太理想了?！蓖跤壕f。

　　編制資產(chǎn)負(fù)債表后，還應(yīng)該通過審計(jì)部門的審計(jì)，向社會(huì)公開。王雍君認(rèn)為，政府基于合適的理由，可以逐步由小到大逐步擴(kuò)大披露范圍。

　　權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度尚不健全

　　對(duì)于目前編制資產(chǎn)負(fù)債表的難點(diǎn)，王雍君認(rèn)為主要有兩點(diǎn)，第一是國有資產(chǎn)過于龐大而難以統(tǒng)計(jì)，但更為關(guān)鍵的是尚未完全建立權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。

　　王雍君表示，目前執(zhí)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制的會(huì)計(jì)制度缺乏披露資產(chǎn)負(fù)債的能力，而我國很多資產(chǎn)如文物等沒有原始價(jià)值，且缺乏執(zhí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的專業(yè)會(huì)計(jì)人員。

　　本屆三中全會(huì)提出，要改進(jìn)預(yù)算管理制度。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

　　王雍君認(rèn)為，目前可供中國政府部門借鑒資產(chǎn)負(fù)債表編制和公開經(jīng)驗(yàn)的國家有新西蘭、澳大利亞，甚至哥倫比亞等國家。最早引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度的新西蘭已編制了20年。

　　財(cái)政部網(wǎng)站一篇題為《國外地方政府債務(wù)管理情況綜述》的文章稱，“提高透明度要求必須首先從會(huì)計(jì)制度上予以改革，使財(cái)政信息能更為真實(shí)有效地反映政府各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；其次，將預(yù)算和直接債務(wù)之外的財(cái)政信息公布于眾；再次，必須建立一套完善的與債務(wù)預(yù)算制度相適應(yīng)的包括政府會(huì)計(jì)和預(yù)算基礎(chǔ)、政府資產(chǎn)負(fù)債表框架、政府財(cái)務(wù)報(bào)告框架等內(nèi)容的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)與報(bào)告制度。”

　　文章稱，在提高透明度方面，澳大利亞等國的經(jīng)驗(yàn)很值得借鑒。例如，澳大利亞州政府要求地方政府運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，除了報(bào)告直接債務(wù)外，還需要披露或有負(fù)債。各州政府還需定期向舉債委員會(huì)提交籌資戰(zhàn)略與平衡規(guī)劃，并由舉債委員會(huì)進(jìn)行審查和綜合平衡。此外，各州還要將借款融資及其使用情況，按照舉債委員會(huì)確定的統(tǒng)一框架要求，嚴(yán)格進(jìn)行季度報(bào)告和年度報(bào)告等。