――在第9屆中國(guó)國(guó)際期貨(,)業(yè)大會(huì)上的講話

　　全國(guó)人大常委、財(cái)經(jīng)委副主任委員

　　吳曉靈

　　前不久剛剛閉幕的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革，完善金融市場(chǎng)體系做出了重要部署，提出健全多層次資本市場(chǎng)體系，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，豐富金融市場(chǎng)層次和產(chǎn)品，加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障金融市場(chǎng)安全高效運(yùn)行和整體穩(wěn)定等要求，為我國(guó)期貨及衍生品市場(chǎng)發(fā)展指明了方向，描繪了藍(lán)圖。同時(shí)，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)前不久也公布了本屆人大立法規(guī)劃，明確提出制定《期貨法》，為我國(guó)期貨及衍生品市場(chǎng)向更高水平發(fā)展提供法律保障。這是今后一段時(shí)期我國(guó)期貨及衍生品市場(chǎng)發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)。

　　本次中國(guó)國(guó)際期貨業(yè)大會(huì)在這樣的歷史背景下召開(kāi)，具有非常重要的意義。愿借此機(jī)會(huì)就期貨及衍生品市場(chǎng)發(fā)展，特別是《期貨法》立法問(wèn)題，談幾點(diǎn)看法，與大家交流。

　　一、制定《期貨法》具有重大的現(xiàn)實(shí)意義

　　首先，制定《期貨法》是適應(yīng)期貨及衍生品市場(chǎng)向更高層次發(fā)展的需要。目前我國(guó)期貨市場(chǎng)，主要以場(chǎng)內(nèi)交易、商品期貨為主，金融期貨品種只有兩個(gè)。從國(guó)際期貨市場(chǎng)來(lái)看，金融期貨成交量已經(jīng)占到整個(gè)期貨及衍生品市場(chǎng)成交量的90%左右。而我國(guó)金融期貨市場(chǎng)還處在發(fā)展的初期階段，遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融改革創(chuàng)新的要求。與此同時(shí)，我國(guó)場(chǎng)外金融衍生產(chǎn)品市場(chǎng)也保持了較快發(fā)展的勢(shì)頭，交易規(guī)模不斷擴(kuò)大、產(chǎn)品種類(lèi)日益豐富、參與者日趨多元化，有效支持了我國(guó)金融市場(chǎng)的縱深發(fā)展。但也存在衍生品市場(chǎng)分割、規(guī)則分散且層級(jí)效力低、市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施不統(tǒng)一、信息不夠透明、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)各異、衍生品稅收法律體系滯后等問(wèn)題，特別是金融衍生品部分核心交易機(jī)制（比如單一主協(xié)議、終止凈額結(jié)算、履約保障機(jī)制等）在我國(guó)現(xiàn)行法律框架下存在不確定性等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了場(chǎng)外金融衍生品市場(chǎng)的創(chuàng)新發(fā)展。

　　目前,我國(guó)期貨市場(chǎng)的規(guī)范和發(fā)展主要依靠國(guó)務(wù)院發(fā)布的《期貨交易管理?xiàng)l例》，有關(guān)反映場(chǎng)內(nèi)外金融衍生品市場(chǎng)特點(diǎn)的規(guī)定還顯得不足。需要盡快制定《期貨法》，推動(dòng)金融期貨以及場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)的發(fā)展。

　　第二，制定《期貨法》是期貨市場(chǎng)更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的需要。經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，我國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第二大貨物貿(mào)易國(guó)，并成為世界上多種大宗商品的最大消費(fèi)國(guó)和進(jìn)口國(guó)。然而，我國(guó)對(duì)國(guó)際大宗商品市場(chǎng)的價(jià)格影響力很小，沒(méi)有商品定價(jià)權(quán)的被動(dòng)局面越來(lái)越突出。必須從國(guó)家戰(zhàn)略高度來(lái)推動(dòng)我國(guó)期貨市場(chǎng)的發(fā)展，充分反映我國(guó)供需信息，提升我國(guó)期貨市場(chǎng)的定價(jià)能力。同時(shí)，國(guó)內(nèi)有著大量從事實(shí)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各類(lèi)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)體，大到從事跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的行業(yè)巨頭，小至進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)，他們對(duì)期貨等衍生品市場(chǎng)也有著巨大的需求。因此，制定《期貨法》、發(fā)展期貨及衍生品市場(chǎng)，必須從促進(jìn)和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要出發(fā)。

　　第三，制定《期貨法》是適應(yīng)我國(guó)期貨市場(chǎng)開(kāi)放的需要?；谏唐贰耙粌r(jià)定律”，期貨市場(chǎng)本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)際化的市場(chǎng)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)外開(kāi)放是提高期貨市場(chǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際影響力的必由之路。從境外發(fā)達(dá)期貨市場(chǎng)的期貨立法看，針對(duì)市場(chǎng)開(kāi)放、跨境監(jiān)管問(wèn)題，多從法律層面做出明確規(guī)定。而我國(guó)《期貨條例》基于其行政法規(guī)的立法位階，對(duì)于這些需求涉及甚少。因此，需要從法律層面為期貨市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放以及跨境監(jiān)管提供法律依據(jù)。

　　第四，制定《期貨法》是維護(hù)投資者權(quán)益的需要。期貨及衍生品市場(chǎng)采取保證金交易、杠桿高、風(fēng)險(xiǎn)大、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，對(duì)投資者權(quán)益保護(hù)的法律制度安排比較特殊。目前的《期貨條例》更多是從行政法規(guī)的角度對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制，對(duì)與投資者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的民事法律關(guān)系、民事法律責(zé)任等沒(méi)有作出相應(yīng)的安排。按照《立法法》的規(guī)定，基本民事制度和基本金融制度，應(yīng)當(dāng)上升為法律，以提升對(duì)投資者權(quán)益保護(hù)的法律效力層次。在制定《期貨法》時(shí)，要做好頂層設(shè)計(jì)，從完善監(jiān)管制度、統(tǒng)一監(jiān)管體制、加強(qiáng)適當(dāng)性管理、強(qiáng)化信息披露與風(fēng)險(xiǎn)揭示等入手，吸收國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)做法，加強(qiáng)對(duì)投資者合法權(quán)益的保護(hù)。

　　二、制定《期貨法》的條件已經(jīng)成熟

　　首先，我國(guó)已經(jīng)具備了制定《期貨法》的市場(chǎng)基礎(chǔ)。我國(guó)期貨市場(chǎng)經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展歷程，已經(jīng)形成了完備的商品期貨和金融期貨市場(chǎng)體系，市場(chǎng)品種日益豐富，市場(chǎng)功能日益明顯，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)服務(wù)的能力逐步增強(qiáng)。期貨市場(chǎng)的長(zhǎng)足發(fā)展，一方面為《期貨法》的制定提供了豐富的市場(chǎng)規(guī)范經(jīng)驗(yàn)，明確了一些重要制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容；另一方面也為《期貨法》的制定指出了一些重要制度的完善方向。這為我們現(xiàn)在制定《期貨法》打下了深厚的市場(chǎng)基礎(chǔ)。

　　第二，期貨市場(chǎng)20多年來(lái)的制度建設(shè)為《期貨法》制定打下了扎實(shí)的制度基礎(chǔ)。

　　作為期貨市場(chǎng)法律體系基礎(chǔ)的《期貨法》立法一直受到立法機(jī)關(guān)關(guān)注。早在八屆全國(guó)人大期間就被列入立法規(guī)劃，十屆、十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃均將《期貨法》列入規(guī)劃，并形成了相應(yīng)的立法草案。雖然相關(guān)草案未提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，但是期貨市場(chǎng)的制度建設(shè)從未停歇。1999年，國(guó)務(wù)院頒布《期貨交易管理暫行條例》。2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《期貨交易管理?xiàng)l例》，并于2012年進(jìn)行了修訂。目前，我國(guó)共有與期貨市場(chǎng)相關(guān)的行政法規(guī)、法規(guī)性文件8件，司法解釋11件，證監(jiān)會(huì)部門(mén)規(guī)章60余件，期貨交易所、期貨業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)則近百件，期貨市場(chǎng)法規(guī)制度體系初步形成，為下一步的《期貨法》立法工作提供了非常有利的條件。

　　第三，我國(guó)期貨市場(chǎng)已經(jīng)具備了制定《期貨法》的監(jiān)管基礎(chǔ)?！镀谪洍l例》確立了我國(guó)期貨市場(chǎng)的集中統(tǒng)一監(jiān)管體制，通過(guò)實(shí)踐總結(jié)和發(fā)展創(chuàng)新，形成了一套獨(dú)具特色的監(jiān)管制度，比如期貨保證金安全存管和監(jiān)測(cè)監(jiān)控制度、期貨開(kāi)戶(hù)實(shí)名制和統(tǒng)一開(kāi)戶(hù)制度、以?xún)糍Y本監(jiān)控和分類(lèi)監(jiān)管為核心的期貨公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度、“五位一體”的期貨監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制等。實(shí)踐證明，目前的監(jiān)管體制行之有效，極大地震懾了期貨市場(chǎng)違法違規(guī)行為，促進(jìn)了期貨市場(chǎng)的規(guī)范健康發(fā)展。

　　目前來(lái)看，制定《期貨法》的市場(chǎng)基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、監(jiān)管基礎(chǔ)已經(jīng)具備，條件已經(jīng)基本成熟。黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，對(duì)于期貨及衍生品市場(chǎng)而言，制定《期貨法》，貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)要求，正逢其時(shí)。

　　三、把《期貨法》制定成一部我國(guó)期貨及衍生品市場(chǎng)的基本法

　　全國(guó)人大常委會(huì)同時(shí)推進(jìn)《證券法》的修訂和《期貨法》的制定，有許多問(wèn)題需要研究解決，特別是解決好法律制定所涉及的一些基本問(wèn)題。我認(rèn)為，主要有以下幾個(gè)方面：

　　首先，要明確《期貨法》的基本定位。

　　《期貨法》應(yīng)是一部統(tǒng)一調(diào)整商品期貨、金融期貨以及其他商品衍生品、金融衍生品市場(chǎng)的基本法，既調(diào)整場(chǎng)內(nèi)衍生品市場(chǎng)，也調(diào)整場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)，而不應(yīng)只局限于場(chǎng)內(nèi)期貨衍生品市場(chǎng)。因此，立法重點(diǎn)應(yīng)是場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)，同時(shí)對(duì)場(chǎng)外市場(chǎng)也要作出相應(yīng)規(guī)定。為了給場(chǎng)外衍生品發(fā)展預(yù)留空間，可以規(guī)定得原則一些，但對(duì)單一主協(xié)議、終止凈額結(jié)算、履約保障機(jī)制等一些重要的制度，要以法律的形式明確下來(lái)。

　　其中，證券衍生品的法律調(diào)整還涉及與《證券法》修改工作的協(xié)調(diào)。初步來(lái)看，證券衍生品可以分為證券型（如認(rèn)股權(quán)證）和契約型（如股指期貨、期權(quán)等）兩大類(lèi)，二者雖然都是從同一基礎(chǔ)資產(chǎn)衍生而來(lái)，但在性質(zhì)、表現(xiàn)形式和交易機(jī)制等方面存在明顯區(qū)別。這次《期貨法》制定和《證券法》修改為我們進(jìn)一步深入研究解決這一問(wèn)題提供了非常好的契機(jī)。從目前研究情況看，可按照其不同的性質(zhì)、表現(xiàn)形式和交易機(jī)制，設(shè)定不同的制度規(guī)定，并分別體現(xiàn)在《證券法》和《期貨法》中，以盡可能地維護(hù)同一部法律調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方式的同一性和規(guī)范內(nèi)容的一致性。

　　其次，應(yīng)理順期貨及衍生品市場(chǎng)監(jiān)管體制。前些年，一些地方設(shè)立的交易場(chǎng)所，在引入期貨交易機(jī)制的同時(shí)，又規(guī)避了期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，在實(shí)際運(yùn)作中存在較大風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。從去年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院組織開(kāi)展了專(zhuān)項(xiàng)清理整頓工作。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要解決這種無(wú)序發(fā)展局面，《期貨法》應(yīng)確立以功能監(jiān)管為核心的期貨及衍生品市場(chǎng)監(jiān)管體制。不管交易場(chǎng)所的名稱(chēng)是什么，不管采用什么樣的名目進(jìn)行交易，只要交易產(chǎn)品和機(jī)制的本質(zhì)屬性一致，就應(yīng)統(tǒng)一規(guī)則，統(tǒng)一監(jiān)管。《期貨法》要在現(xiàn)行《期貨條例》的基礎(chǔ)上，確立國(guó)務(wù)院期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)期貨及衍生品市場(chǎng)的集中統(tǒng)一監(jiān)督管理體制。

　　為此，需要處理好三個(gè)方面的關(guān)系：一是要?jiǎng)澐趾闷谪洷O(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與國(guó)務(wù)院其他部門(mén)及地方政府之間的監(jiān)管職權(quán)范圍?？梢钥紤]以清理整頓工作機(jī)制為基礎(chǔ)，將其中成熟有效的經(jīng)驗(yàn)上升為法律，避免職責(zé)不清或監(jiān)管重疊。二是要理順期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與銀行等其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。按照功能監(jiān)管的要求，對(duì)屬于同等法律關(guān)系的活動(dòng)要遵循統(tǒng)一的法律規(guī)則，接受統(tǒng)一監(jiān)管。三是在合理界定《期貨法》與《證券法》調(diào)整范圍的基礎(chǔ)上，做好期貨及衍生品市場(chǎng)與證券市場(chǎng)監(jiān)管之間的銜接安排。

　　第三，重點(diǎn)完善期貨及衍生品市場(chǎng)主要法律制度?！镀谪浄ā妨⒎ㄉ婕捌谪浭袌?chǎng)基礎(chǔ)性制度安排和改革發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，準(zhǔn)確反映期貨市場(chǎng)發(fā)展的內(nèi)在要求和客觀規(guī)律，要在總結(jié)我國(guó)期貨市場(chǎng)20多年發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在更高層面上，重點(diǎn)完善具有根本性、方向性的法律制度，包括：一是對(duì)現(xiàn)行場(chǎng)內(nèi)期貨市場(chǎng)的相關(guān)制度進(jìn)行總結(jié)完善；二是建立各類(lèi)場(chǎng)外衍生品交易的基本法律制度；三是借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，完善期貨市場(chǎng)涉外法律制度，在對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放、有效跨境監(jiān)管協(xié)作、投資者保護(hù)等方面作出規(guī)定；四是明確相關(guān)民事訴訟制度和法律責(zé)任，完善有關(guān)監(jiān)管制度。

　　《期貨法》立法是一項(xiàng)重要而艱巨的工作，經(jīng)過(guò)大家的共同努力，一定能夠制定出一部適應(yīng)我國(guó)期貨及衍生品市場(chǎng)發(fā)展需要的《期貨法》。

　　十二屆全國(guó)人大常委會(huì)前不久公布了本屆人大立法規(guī)劃，明確提出制定《期貨法》，

　　為我國(guó)期貨及衍生品市場(chǎng)向更高水平發(fā)展提供法律保障。

　　目前來(lái)看，制定《期貨法》的市場(chǎng)基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、監(jiān)管基礎(chǔ)已具備，條件已基本成熟。

　　未來(lái)應(yīng)把《期貨法》制定成一部我國(guó)期貨及衍生品市場(chǎng)的基本法。