明確糧食調(diào)控以確保糧食安全為核心目標(biāo),不斷增強(qiáng)糧食調(diào)控政策的靈活性,注重糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，建立生態(tài)農(nóng)業(yè)

　　提要

　　美國是世界領(lǐng)先的農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，得天獨(dú)厚的自然環(huán)境和先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)造就了其強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。我國可借鑒美國農(nóng)業(yè)完善的調(diào)控體系、明確的調(diào)控目標(biāo)和靈活的調(diào)控手段，以及可持續(xù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)等，并結(jié)合國情，進(jìn)一步深化糧食調(diào)控改革，積極穩(wěn)妥應(yīng)對新的全球貿(mào)易規(guī)則。明確以確保糧食安全為核心目標(biāo)，注重糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，為建立生態(tài)農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)。

　　與大多數(shù)國家一樣，美國經(jīng)濟(jì)起步于農(nóng)業(yè)。建國200多年來，美國政府頻繁出臺和修訂農(nóng)業(yè)政策，通過永久性立法和階段性立法相結(jié)合的形式，對農(nóng)業(yè)提供多方式、多層面的支持和干預(yù)，形成一整套相對成熟和健全的管理體系與運(yùn)行機(jī)制。

　　美國政府農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和重點(diǎn)因歷史時(shí)期不同而有所差異。美國建國初期，聯(lián)邦政府財(cái)政拮據(jù)，對歐洲市場的農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)出口依賴度高。政府通過鼓勵(lì)私人購買與轉(zhuǎn)讓土地，甚至無償獲取等方式，進(jìn)行土地開發(fā)，鼓勵(lì)農(nóng)民對土地進(jìn)行投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)，同時(shí)實(shí)行較高的關(guān)稅水平。

　　之后，隨著農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展，美國谷物產(chǎn)量大幅提高，政府通過大修鐵路、開通運(yùn)河等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力降低糧食流通成本，鼓勵(lì)農(nóng)民成立合作社，立法支持農(nóng)業(yè)科技推廣和教學(xué)研究等支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。同時(shí)成立農(nóng)業(yè)部，并通過《宅地法》等法律，確立了美國的家庭農(nóng)場基本制度，但對糧食價(jià)格總體實(shí)行自由放任態(tài)度。

　　二十世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，美國糧食調(diào)控政策迎來第一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，政府開始對農(nóng)業(yè)進(jìn)行以價(jià)格穩(wěn)定和供給管理為主的干預(yù)和支持，基本政策思想和政策框架經(jīng)過多次修訂延續(xù)至今。

　　上世紀(jì)70年代，全球性糧食減產(chǎn)致使國際糧食全線飆升，高昂的糧食價(jià)格極大地?fù)p害了消費(fèi)者的利益，美國開始控制糧食價(jià)格的過快上漲。在此背景下于1973年出臺的《農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)法》成為美國農(nóng)業(yè)政策的第二個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。自此以后，“在保障農(nóng)場主基本收益的同時(shí)防范糧食價(jià)格過快上漲而損害消費(fèi)者”成為美國糧食調(diào)控的基本立足點(diǎn)。經(jīng)過多年演變，美國現(xiàn)已構(gòu)筑了一整套完整的糧食調(diào)控體系，從糧食生產(chǎn)的控制，到流通環(huán)節(jié)的理順，再到糧食出口的鼓勵(lì)和生物能源的大力發(fā)展，通過種類繁多的各種項(xiàng)目，保證糧食調(diào)控目標(biāo)的達(dá)成。

　　美國糧食價(jià)格調(diào)控體系特點(diǎn)

　　政策目標(biāo)清晰，指向明確

　　美國作為全球重要的糧食生產(chǎn)與出口國，其對糧食市場調(diào)控的出發(fā)點(diǎn)是在保證基本供應(yīng)的基礎(chǔ)上解決銷路問題，保護(hù)農(nóng)民基本利益，同時(shí)注重環(huán)境保護(hù)以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。為防止政策目標(biāo)泛化，美國政府要求各種補(bǔ)貼政策目標(biāo)清晰、指向明確、分工合理，以避免各類補(bǔ)貼措施出現(xiàn)重復(fù)及邊際效應(yīng)下降。如美國早期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)主要針對解決共同體市場農(nóng)產(chǎn)品短缺，以保障糧食安全，采取了“目標(biāo)價(jià)格”、“門檻價(jià)格”和“干預(yù)價(jià)格”等嚴(yán)密、精致的價(jià)格干預(yù)機(jī)制。隨著農(nóng)產(chǎn)品供給問題的解決，農(nóng)產(chǎn)品過剩、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重和國際競爭加劇等問題日益凸顯，美國將政策目標(biāo)調(diào)整為穩(wěn)定農(nóng)民收入、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品競爭力，并相應(yīng)減少價(jià)格支持，向農(nóng)民提供直接收入補(bǔ)貼。

　　完善靈活的糧食調(diào)控政策

　　根據(jù)調(diào)控的總體目標(biāo)，美國的糧食干預(yù)調(diào)控政策大致分為兩類：一類是通過建立收入安全網(wǎng)政策，為種糧農(nóng)民建立基本的收入保障體系，主要是糧食補(bǔ)貼、作物保險(xiǎn)（放心保）、土地儲備、環(huán)境保護(hù)等；另一類是促進(jìn)糧食需求，包括生物能源政策和鼓勵(lì)出口項(xiàng)目。通過大力發(fā)展生物能源，拉動對糧食的消耗，從根本上解決糧食過剩問題；通過信貸擔(dān)保、補(bǔ)貼、市場開發(fā)等項(xiàng)目鼓勵(lì)出口，拉動國際市場對美國農(nóng)產(chǎn)品的需求。

　　構(gòu)筑安全網(wǎng)，保障農(nóng)民受益

　　美國現(xiàn)行收入安全網(wǎng)政策始于1996年的《農(nóng)業(yè)法案》，主要政策框架由2008年《農(nóng)業(yè)法案》確立。時(shí)任農(nóng)業(yè)部長Dan Glickman將1999年稱為“安全網(wǎng)年”。然而，農(nóng)業(yè)部門關(guān)于這個(gè)概念的大多數(shù)討論認(rèn)為，安全網(wǎng)只包括傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)支持項(xiàng)目工具，如作物保險(xiǎn)，直接補(bǔ)貼和休耕計(jì)劃。當(dāng)前直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼、營銷援助貸款和貸款差額補(bǔ)貼三類政策構(gòu)建了現(xiàn)行調(diào)控政策中價(jià)格支持體系，為農(nóng)場防范市場價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)提供了較好的安全網(wǎng)防護(hù)。其中，直接支付和反周期支付是2008年《農(nóng)業(yè)法案》商品計(jì)劃中保證農(nóng)場主實(shí)現(xiàn)一定收入目標(biāo)的主要政策手段。直接支付是一種“不掛鉤”補(bǔ)貼，類似于我國的種糧直補(bǔ)，農(nóng)戶只要種規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品就可以按1998年―2001年登記的種植面積獲得補(bǔ)貼，可獲得直接支付的品種有小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、棉花、稻谷、花生、大豆及其他油籽。反周期支付是指當(dāng)農(nóng)民獲得的有效價(jià)格(平均市場價(jià)格與直接支付率之和)低于目標(biāo)價(jià)格(由法案確定的保證農(nóng)場主收入水平的合理價(jià)格)時(shí)，農(nóng)民可以得到數(shù)量為目標(biāo)價(jià)格與有效價(jià)格之差的補(bǔ)貼。值得一提的是，隨著近年來糧食價(jià)格的高位運(yùn)行，美國農(nóng)場經(jīng)營狀況得到了極大改善。最近正在討論的2013年―2017年農(nóng)業(yè)法案中，美國國會預(yù)期未來5年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格仍將普遍高于目標(biāo)價(jià)格，原有的直接支付、反周期支付、平均作物收入選擇計(jì)劃和補(bǔ)充收入援助付款計(jì)劃等政策手段對保障農(nóng)場主收入的作用減弱，因此新農(nóng)業(yè)法案被取消，并由新的農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目所取代，這一變化每年約為財(cái)政支出節(jié)省15億美元的資金。在政府財(cái)政預(yù)算緊縮的背景下，雖然新農(nóng)業(yè)法案對農(nóng)業(yè)收入支持項(xiàng)目進(jìn)行了精簡優(yōu)化，取消了直接支付、反周期支付等原有復(fù)雜的價(jià)格和收入支持措施，但建立了農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃和龐大的保險(xiǎn)計(jì)劃，可以更加有效地保障農(nóng)場主實(shí)現(xiàn)收入目標(biāo)，確保美國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)更加牢固。

　　生物能源促進(jìn)糧價(jià)維持高位運(yùn)行

　　近年來，全球生物能源的快速發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品形成了巨大需求，成為推動農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高漲的一個(gè)重要因素。特別是美國，隨著燃料乙醇產(chǎn)量快速增長，玉米需求增長迅速，2011年美國用于生產(chǎn)燃料乙醇的玉米已高達(dá)13億噸，比2000年增加了1.1億噸，占美國玉米產(chǎn)量的40%。受此影響，美國玉米價(jià)格呈現(xiàn)明顯上漲趨勢。玉米價(jià)格的快速上漲通過農(nóng)產(chǎn)品之間的相互傳導(dǎo)，帶動了小麥、大豆、肉、蛋等其他產(chǎn)品價(jià)格的持續(xù)上漲。從這個(gè)角度來看，大力發(fā)展生物能源已成為美國支撐農(nóng)產(chǎn)品高價(jià)的有效手段，甚至可能成為有效調(diào)控能源與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的一個(gè)重要戰(zhàn)略手段。

　　鼓勵(lì)出口，通過國際市場解決糧食銷售問題

　　農(nóng)產(chǎn)品出口是拉動美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿χ?，也為平衡其他行業(yè)的貿(mào)易逆差作出了重要貢獻(xiàn)。美國鼓勵(lì)出口政策主要包括出口信貸擔(dān)保、市場開發(fā)項(xiàng)目、出口補(bǔ)貼項(xiàng)目等三大類。通過鼓勵(lì)出口，刺激國際市場對美國農(nóng)產(chǎn)品的需求，解決農(nóng)產(chǎn)品的銷路問題。經(jīng)過多年努力，農(nóng)產(chǎn)品出口已經(jīng)成為美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，糧食出口收入更是成為美國農(nóng)場主和農(nóng)民的主要收入來源。據(jù)估計(jì)，2013財(cái)政年度，美國農(nóng)產(chǎn)品出口總值有望達(dá)到1409億美元，再創(chuàng)歷史新高。

　　環(huán)境保護(hù)與糧食價(jià)格調(diào)控掛鉤

　　土地和水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兩大最基本的資源，是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基。美國獨(dú)立之后，大片土地資源遭受嚴(yán)重破壞，加之不合理的土地政策，致使土壤流失和侵蝕、水源污染、水土流失等問題日益惡化。1934年的“塵暴”成為美國土地政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。自此之后，環(huán)保問題一直是美國農(nóng)業(yè)政策的重要內(nèi)容。從1938年的農(nóng)業(yè)調(diào)整法案開始嘗試土壤保護(hù)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼掛鉤，到1956年的土壤銀行計(jì)劃，再到近年來的耕作地計(jì)劃、濕地儲備計(jì)劃，不僅是美國糧食價(jià)格調(diào)控的重要手段，還有效地保護(hù)了自然資源。

　　美國糧食價(jià)格調(diào)控對我國的啟示

　　明確糧食調(diào)控以確保糧食安全為核心目標(biāo)

　　我國擁有13億人口，保障糧食安全是永恒的課題。要解決13億人的吃飯問題，必須堅(jiān)持立足國內(nèi)。

　　一方面，繼續(xù)加大糧食補(bǔ)貼力度，不斷提高農(nóng)民種糧積極性。根據(jù)WTO規(guī)則，對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼不計(jì)入綜合支持量。我國應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持對農(nóng)民實(shí)行糧食直接補(bǔ)貼，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，保證糧食生產(chǎn)的有效供給。同時(shí)要注重糧食補(bǔ)貼的針對性和有效性，加大對主糧、糧食主產(chǎn)區(qū)以及種糧大戶的補(bǔ)貼。此外，還要不斷完善糧食補(bǔ)貼的相關(guān)配套措施。

　　可參考美國的目標(biāo)價(jià)格與反周期支付制度等做法,在重點(diǎn)品種、重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。當(dāng)前，我國小麥和稻谷基本實(shí)行保護(hù)價(jià)收購，而玉米、大豆等則根據(jù)市場價(jià)格實(shí)行臨時(shí)收儲政策。小麥、稻谷總體供需呈緊平衡狀態(tài)，儲備庫中的儲備也較為充裕，而玉米的需求量不斷加大，我國也由玉米凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口，且種植面積不斷擴(kuò)大。玉米受國際價(jià)格影響較大，波動較為頻繁，可首先在此品種上展開試點(diǎn)，區(qū)域可選擇機(jī)械化程度較高的東北三省。操作上，可嘗試依據(jù)前五年當(dāng)?shù)氐钠骄衩變r(jià)格作為目標(biāo)價(jià)格，當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，對達(dá)到一定條件的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，或是允許農(nóng)民以目標(biāo)價(jià)格按照要求將玉米交給當(dāng)?shù)貎鋷?，中儲糧可作為該項(xiàng)目的調(diào)控執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如果效果明顯，可逐步推廣到全國各糧食主產(chǎn)區(qū)。

　　另一方面，完善金融市場，助力農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)管理。繼續(xù)堅(jiān)持金融市場服務(wù)三農(nóng)，加強(qiáng)保險(xiǎn)、期貨等金融工具在防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)方面的作用發(fā)揮。與此同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)以市場化為取向的糧食流通體制改革，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，健全糧食市場調(diào)控機(jī)制。靈活運(yùn)用多種手段，增強(qiáng)糧食宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性、針對性、有效性。

　　不斷增強(qiáng)糧食調(diào)控政策的靈活性

　　遵循“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，走區(qū)域化、規(guī)?；同F(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營的道路，避免“普惠制”的補(bǔ)貼政策對農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、土地集中經(jīng)營等方面的負(fù)面影響。糧食直接收入補(bǔ)貼政策要與糧食價(jià)格政策結(jié)合，實(shí)行直接補(bǔ)貼的同時(shí)仍然維持一定程度上的保護(hù)價(jià)政策。美國1996年的農(nóng)業(yè)法雖然取消了目標(biāo)價(jià)格支持政策,導(dǎo)入了直接補(bǔ)貼政策，但仍然保留了相當(dāng)于最低保護(hù)價(jià)的無追索貸款政策。2002年美國農(nóng)業(yè)法又實(shí)行了反周期支付計(jì)劃，每種農(nóng)產(chǎn)品都設(shè)定了目標(biāo)價(jià)格，同時(shí)把市場價(jià)格和貸款率二者中的較高者加上直接補(bǔ)貼，作為有效價(jià)格。當(dāng)有效價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí),反周期補(bǔ)貼就開始發(fā)揮作用。新一輪的WTO談判對我國糧食調(diào)控政策提出了新的挑戰(zhàn)，應(yīng)根據(jù)十八屆三中全會確定的改革綱領(lǐng)，以此為契機(jī)，及時(shí)調(diào)整和完善現(xiàn)行的糧食調(diào)控政策，以適應(yīng)新的貿(mào)易規(guī)則。

　　注重糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，建立生態(tài)農(nóng)業(yè)

　　美國農(nóng)業(yè)的成功源于其以科技提升生產(chǎn)力，以金融保證糧食生產(chǎn)，以環(huán)保與價(jià)格調(diào)控掛鉤而促進(jìn)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。目前我國大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式還很粗放，存在資源消耗大、浪費(fèi)嚴(yán)重、污染加劇等突出問題。一是淡水資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重，灌溉設(shè)施配套不完善，導(dǎo)致我國農(nóng)田灌溉水平均利用系數(shù)只有0.46，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家0.7―0.8的水平；二是能源利用率低，超過報(bào)廢年限仍在使用的大型農(nóng)業(yè)機(jī)械約占30%、小型機(jī)械占50%；三是污染日趨嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)部最近幾年的典型調(diào)查和定位監(jiān)測表明，目前全國耕地重金屬污染面積在16%以上，大城市、工礦區(qū)周邊情況尤其嚴(yán)重。我國未來必須要轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)方式，嘗試補(bǔ)貼與環(huán)保掛鉤，加強(qiáng)對糧食主產(chǎn)區(qū)科技教育的支持力度，注重糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，為建立生態(tài)中國奠定基礎(chǔ)。