程丹

　　近日，中國證監(jiān)會主席肖鋼在《行政管理改革》雜志發(fā)表署名文章,系統(tǒng)闡述了推進行政和解制度對我國證券期貨監(jiān)管的重要意義。

　　肖鋼指出，在證券期貨監(jiān)管領(lǐng)域引入行政和解制度，既符合中央的政策要求，也有相關(guān)的實踐參考，符合現(xiàn)代行政執(zhí)法改革的方向，當前可以抓緊研究論證行政和解的相關(guān)制度安排，在條件成熟的時候，穩(wěn)妥推進相關(guān)試點工作。

　　肖鋼指出，有效保護投資者合法權(quán)益，一方面，需要通過嚴格執(zhí)法，嚴肅查處和懲治各類市場違法失信行為，實現(xiàn)對全體投資者利益的整體保護；另一方面，需要及時彌補因違法違規(guī)行為給投資者造成的經(jīng)濟損失，實現(xiàn)對單一投資者的個體保護。按照現(xiàn)有執(zhí)法體制，上述法律目標主要是通過行政執(zhí)法的公權(quán)制裁方式以及民事賠償?shù)乃綑?quán)救濟方式實現(xiàn)的。由于公權(quán)制裁與私權(quán)救濟是兩種不同的法律程序，行政執(zhí)法無法解決投資者最為關(guān)心的賠償問題，而民事訴訟實踐中投資者往往面臨維權(quán)成本高、舉證難等問題，獲得救濟的效果也不理想。

　　2006年至2012年間，證監(jiān)會正式處理的虛假陳述案件122起，但據(jù)不完全統(tǒng)計，這期間，僅有部分受到損害的投資者對46家上市公司提起虛假陳述民事賠償訴訟，涉及索賠金額約3.84億元人民幣，最終獲賠約6700萬元人民幣。至于投資者因內(nèi)幕交易、操縱市場提起民事?lián)p害賠償訴訟并獲得相應(yīng)賠償?shù)?，至今尚無案例。

　　肖鋼表示,面對投資者保護的現(xiàn)實難題，境外很多國家和地區(qū)采取的行政和解執(zhí)法模式，較好地兼顧了監(jiān)管機構(gòu)行政執(zhí)法和投資者損失賠償兩方面的需要。這一制度的特殊機制在于，監(jiān)管機構(gòu)在執(zhí)法過程中可以按照法律規(guī)定的條件與程序，通過與案件當事人協(xié)商達成和解，使其主動交出不當所得甚至付出更大代價，并將該資金直接用于補償投資者所受損失。

　　肖鋼提出, 證券期貨行政和解制度核心在于投資者救濟及和解權(quán)力制約，對監(jiān)管機構(gòu)嚴格執(zhí)法的能力水平、權(quán)力運行的制約監(jiān)督、案件處理的公平公正等提出更高的要求。他表示, 嚴格限定適用范圍，切實防止濫用行政和解; 嚴格管理和解金，最大限度彌補投資者損失; 嚴格規(guī)范和解程序，確保和解執(zhí)法的嚴肅與公正; 嚴格堅持公益目的，務(wù)必保持監(jiān)管強度和效果。其中, 從以下兩類案件入手，嘗試采取行政和解的處理方式：一是市場機構(gòu)涉嫌內(nèi)幕交易、操縱市場的案件；二是證券公司、基金公司、期貨公司涉嫌欺詐銷售、誤導(dǎo)投資者的案件。同時,和解金交由獨立的第三方公益機構(gòu)實行專戶管理，專門用于補償投資者損失、開展投資者教育等目的，不得挪作他用。

　　肖鋼強調(diào)，目前，《證券法》的修訂和《期貨法》的制定已經(jīng)納入十二屆全國人大的立法工作規(guī)劃。在缺乏統(tǒng)一的行政和解法律制度規(guī)定情況下，可以借此機會，爭取在《證券法》和《期貨法》中先行確立我國證券期貨執(zhí)法中的行政和解制度，為在資本市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┬姓徒鈭?zhí)法模式提供充分的法律依據(jù)，并為今后制定統(tǒng)一而完備的行政和解法律制度提供立法經(jīng)驗。

　　最后,肖鋼指出,監(jiān)管機構(gòu)開展行政和解，是一項新型執(zhí)法活動，必須切實加強監(jiān)督，保障各項工作的平穩(wěn)推進。一是要強化公開監(jiān)督。監(jiān)管機構(gòu)與當事人達成的和解協(xié)議，在不涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和不影響執(zhí)法工作的情況下，原則上應(yīng)當向社會公開，接受投資者、市場、社會和新聞輿論的監(jiān)督。二是要強化內(nèi)部制約。負責(zé)實施行政和解的部門要保持相對獨立，與案件的調(diào)查處罰部門之間實行分工負責(zé)，既相互配合，又相互制約，加強制衡。要建立專門的決策制度，防止和減少對和解決策的不當干擾與影響。三是要建立行政和解執(zhí)法試點報告制度，對于試點期間的情況和問題，及時總結(jié)報告，適當作出調(diào)整，確保行政和解試點順利進行。