[轉(zhuǎn)] 征地制度改革調(diào)查:保證被征地農(nóng)民話語(yǔ)權(quán) 長(zhǎng)期增加土地
土地是農(nóng)民的命根子。黨的十八大報(bào)告提出,改革征地制度,提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。11月8日,溫家寶總理在黨的十八大天津代表團(tuán)討論發(fā)言中表示,本屆政府任期內(nèi),要著力辦好兩件事:一是穩(wěn)增長(zhǎng),二是推進(jìn)改革。重點(diǎn)抓緊研究制定收入分配制度改革方案和制定農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例。這兩項(xiàng)改革都是涉及人民利益的大事。
征地制度要改革已成高層共識(shí),廣大農(nóng)民對(duì)此滿懷期望。提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例,關(guān)系著廣大農(nóng)民更多更公平地共享發(fā)展成果,亟須調(diào)整現(xiàn)有利益格局,找到各方利益平衡點(diǎn)。
焦點(diǎn)一:提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
近年來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快,大量土地被征收。然而,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題長(zhǎng)期存在。一直關(guān)注征地問(wèn)題的安徽大學(xué)副教授常偉告訴半月談?dòng)浾?,安徽省今年提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),省會(huì)合肥市郊地區(qū)每畝地補(bǔ)償最高在十三四萬(wàn)元,農(nóng)村地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是三四萬(wàn)元。常偉說(shuō):“即便提高了標(biāo)準(zhǔn)以后,政府的補(bǔ)償與農(nóng)民的損失相比,差距依然很大。”
安徽省今年5月最新公布的《安徽省人民政府關(guān)于調(diào)整安徽省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》顯示,淮北市、淮南市、合肥市等地每畝地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從3萬(wàn)多元到13萬(wàn)多元不等,以淮北市烈山區(qū)宋疃鎮(zhèn)為例,1畝地補(bǔ)償3萬(wàn)多元,其中1萬(wàn)多元是土地補(bǔ)償費(fèi),2萬(wàn)多元是安置補(bǔ)助費(fèi);合肥瑤海區(qū)銅陵路街道等城郊地區(qū)補(bǔ)償較高,每畝地補(bǔ)償13萬(wàn)多元,其中土地補(bǔ)償費(fèi)是5萬(wàn)多元,安置補(bǔ)助費(fèi)8萬(wàn)多元。
按照相關(guān)規(guī)定,各地土地征用給農(nóng)民的補(bǔ)償由三部分組成:一是土地補(bǔ)償費(fèi),一般是土地前三年平均產(chǎn)值的4~6倍;二是安置人口補(bǔ)助費(fèi),按照被征地前三年平均產(chǎn)值的6~10倍計(jì)算;三是青苗和附著物補(bǔ)償。由于我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)出率較低,平均產(chǎn)值也就1000元~1500元/畝。以重慶近郊農(nóng)村為例,這些地方征地平均每畝補(bǔ)償費(fèi)用也就2.7萬(wàn)元~3萬(wàn)元,遠(yuǎn)郊農(nóng)村可能只有2萬(wàn)元出頭。不可否認(rèn),這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民期望、實(shí)際生活要求差距很大。
一名在合肥市從事地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴記者,企業(yè)從政府手中購(gòu)買土地的價(jià)格,每畝地價(jià)從300萬(wàn)元到上千萬(wàn)元不等,一環(huán)路之內(nèi)每畝地上千萬(wàn)元,二環(huán)路之外的在500萬(wàn)元左右,地段更偏僻一些的,也要三四百萬(wàn)元。而農(nóng)民所得的征地補(bǔ)償款,遠(yuǎn)不及政府土地收入的1/10。
因?yàn)楣I(yè)項(xiàng)目占地,陜西西安市長(zhǎng)安區(qū)興隆街道辦西甘河村面臨整村征地搬遷,一畝耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是4.08萬(wàn)元。村民郭保社說(shuō):“我們不清楚每畝4.08萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)是怎么算出來(lái)的,可能是根據(jù)原先耕地種植收益和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入算出來(lái)的。但是根據(jù)政府部門公布的信息,我們這地方工業(yè)用地的出讓價(jià)每畝都超過(guò)10萬(wàn)元,商業(yè)用地的價(jià)格還要高得多。我認(rèn)為,應(yīng)該根據(jù)征地后項(xiàng)目建設(shè)的情況來(lái)計(jì)算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。”
“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅要考慮土地產(chǎn)值和農(nóng)民勞動(dòng)力成本,還要將土地的財(cái)產(chǎn)收益率、地塊區(qū)位價(jià)值、市場(chǎng)稀缺度、社會(huì)發(fā)展水平等因素納入其中。”常偉表示。
焦點(diǎn)二:讓農(nóng)民享受土地增值收益
西安未央?yún)^(qū)未央宮街道辦北棗園村籌備拆遷已有幾年,但因不少村民反對(duì),仍未實(shí)施。村民告訴半月談?dòng)浾?,反?duì)拆遷的主要原因是大家對(duì)將來(lái)的生產(chǎn)、生活出路十分擔(dān)心。
作為西安近郊城中村,灞橋區(qū)十里鋪街道辦長(zhǎng)樂(lè)坡村面臨拆遷改造。村民袁康善等人說(shuō):“按現(xiàn)在的政策,集體土地被征為國(guó)有土地后,村民除了每戶能得到幾套安置房,得不到多少補(bǔ)貼,長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展得不到保障。”
重慶市政府參事、市國(guó)土房管局原副局長(zhǎng)邱道持認(rèn)為,征地過(guò)程中,由于土地產(chǎn)權(quán)、用途發(fā)生變化,土地顯著增值。但土地收益分配明顯是向城市、向非農(nóng)部門傾斜,農(nóng)民得到的太少,農(nóng)村資產(chǎn)總體仍呈現(xiàn)出“凈流出”狀態(tài)。
土地被征收,意味著農(nóng)民生活生產(chǎn)方式的徹底改變。常偉認(rèn)為,一些地方采取一次性貨幣安置的“一腳踢”補(bǔ)償模式,希望能一勞永逸地解決問(wèn)題,而對(duì)失地農(nóng)民技能培訓(xùn)、社會(huì)福利保障等考慮不足,一些失地農(nóng)民種地?zé)o田、就業(yè)找不到崗位,逐漸淪為城市邊緣的困難群體。
征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然逐年提高,征地問(wèn)題依然是上訪重災(zāi)區(qū)。對(duì)此專家建議,“一腳踢”補(bǔ)償模式應(yīng)當(dāng)擯棄,留地安置、就業(yè)安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置等經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
記者在西安市未央?yún)^(qū)、高陵縣等地采訪了解到,考慮到失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì),當(dāng)?shù)卣谔剿鹘o農(nóng)民商業(yè)房面積、預(yù)留土地。西安西郊三橋街道辦和平村正在城中村改造,舊村莊已拆除完畢。和平村黨總支書記白世峰說(shuō):“和平村將留有1400畝土地,重新改造開(kāi)發(fā)。土地開(kāi)發(fā)后會(huì)帶來(lái)更大的效益,賦予村民更多的發(fā)展權(quán)。”
焦點(diǎn)三:謹(jǐn)防“公共利益”被濫用
調(diào)研中,專家和基層干部認(rèn)為,要準(zhǔn)確把握征地改革著力點(diǎn),就必須保證征地行為公益性。要按照中央要求,嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍。
安徽省國(guó)土資源廳調(diào)控檢測(cè)處處長(zhǎng)黃發(fā)儒說(shuō):“目前,我們規(guī)定以城市規(guī)劃區(qū)為范圍,在城市規(guī)劃區(qū)之內(nèi)的地是集體的可征收過(guò)來(lái),但城市規(guī)劃地以外的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目就不可以征收農(nóng)民的土地。”
全國(guó)政協(xié)委員、陜西省政協(xié)副主席李冬玉表示,目前非農(nóng)建設(shè)占用集體土地一般都經(jīng)過(guò)征收,法律規(guī)定征收應(yīng)是公共利益需要,但法規(guī)和政策對(duì)“公共利益”無(wú)具體界定。盡管土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值收益管理日趨嚴(yán)格,但地方政府支配大部分增值收益的格局沒(méi)有變,土地使用者獲得了土地增值的相當(dāng)部分,而農(nóng)地所有者難以從農(nóng)地發(fā)展權(quán)中受益。
同時(shí),政府行使征地權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)明確限定。安徽大學(xué)“三農(nóng)”問(wèn)題中心常務(wù)副主任張德元認(rèn)為,如果出于公益目的,用于道路、廣場(chǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施時(shí),政府可以行使征地權(quán)。如果土地用于商品房開(kāi)發(fā)等商業(yè)行為的時(shí)候,政府不能使用征地權(quán),應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商談判博弈,用市場(chǎng)手段解決,政府應(yīng)當(dāng)作為中間裁判,發(fā)揮監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用,不能與民爭(zhēng)利。
鑒于現(xiàn)行征地制度存在“公共利益”被擴(kuò)大和濫用的現(xiàn)象,李冬玉建議,應(yīng)該通過(guò)制定《征收、征用土地目錄》等方式,從源頭上加以控制,嚴(yán)格使用國(guó)家征地權(quán)限,確保征收征用土地為公共利益需要。同時(shí),強(qiáng)化用途管制,淡化產(chǎn)權(quán)管制。對(duì)符合土地利用規(guī)劃的非公共利益用地管理,可只辦轉(zhuǎn)用手續(xù)。用地者與土地所有者就使用權(quán)出租出讓價(jià)格協(xié)商談判,在雙方意見(jiàn)一致的前提下辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)。
焦點(diǎn)四:保證被征地農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)
安徽宿州市汴河鎮(zhèn)村民向半月談?dòng)浾吆粲酰?ldquo;對(duì)集體土地征收征用,一般村民沒(méi)有什么發(fā)言權(quán),政府制定什么補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就執(zhí)行什么標(biāo)準(zhǔn)。”汴河鎮(zhèn)村民希望條例頒布以后,集體土地征收的政策更透明,土地征收變成政府和村民協(xié)商著辦,讓他們知道自己有哪些權(quán)利。
安徽省馬鞍山市和縣烏江鎮(zhèn)石跋河村一名村干部說(shuō):“不是不能征地,但得和農(nóng)民說(shuō)清楚,為啥要征地,征地是建啥,不能蒙騙。征地改革必須讓每個(gè)人都知道真實(shí)情況,讓大家做決定。”
當(dāng)前各地征地矛盾增多的一個(gè)重要原因,就是地方政府一定程度上忽略、漠視征地法律程序。專家建議,農(nóng)村集體土地征收的程序要保證公開(kāi)公正公平,讓農(nóng)民有更多的知情權(quán)與參與權(quán),國(guó)家也應(yīng)該對(duì)征地拆遷的程序有明確規(guī)定,如引入一些行政裁決機(jī)制。
焦點(diǎn)五:調(diào)整各方利益關(guān)系
當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高,有條件大幅提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。征地改革關(guān)系各方面現(xiàn)實(shí)利益,牽涉面廣泛,是各方關(guān)注焦點(diǎn),改革難度不小。
第一,地方政府巨大土地征收差價(jià)收益面臨利益調(diào)整。目前土地征收轉(zhuǎn)用收益是地方財(cái)力的重要保障。僅2010年全國(guó)土地出讓收入就達(dá)到約2.7萬(wàn)億元。在地處西部的重慶,同年土地出讓金就有947億元。在一些地方,土地出讓金收入能占到本地財(cái)政預(yù)算外收入的6成以上。
重慶市政協(xié)原副主席陳萬(wàn)志認(rèn)為,政府征地和供地對(duì)增加地方利益和收入的作用,主要表現(xiàn)在四個(gè)方面:一是增加工業(yè)用地,甚至可以用低地價(jià)招商引資,進(jìn)而加快本地區(qū)GDP增長(zhǎng),增加地方稅收。二是用低地價(jià)補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),等于為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資,改善本地投資環(huán)境。三是壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)、控制二級(jí)市場(chǎng),并通過(guò)招拍掛獲取土地增值收益,增加地方預(yù)算外收入。四是通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市擴(kuò)張,增加建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅、所得稅。土地轉(zhuǎn)用過(guò)程中,地方政府能獲取巨大的增值財(cái)富。
第二,受歷史因素影響,我國(guó)不同階段被征地農(nóng)民之間利益關(guān)系亟待協(xié)調(diào)。在堅(jiān)持創(chuàng)新性的同時(shí),要保證政策延續(xù)性,合理平衡不同群體之間的利益關(guān)系,盡量避免群體攀比。
第三,村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者和農(nóng)民作為土地使用、經(jīng)營(yíng)、管理者之間的利益關(guān)系要調(diào)整。在一些地區(qū),作為土地所有者的村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民間往往通過(guò)私下協(xié)商或“村規(guī)民約”來(lái)確定分配比例,往往造成一些農(nóng)村土地處置收益分配不合理:部分農(nóng)村集體獲得的比例偏大,有的農(nóng)村集體又一分不占。在征地制度改革中,兩者的利益分配關(guān)系理應(yīng)得到合理調(diào)整。
編后:征地改革箭在弦上,就在半月談?dòng)浾咴诟鞯卣{(diào)研期間,傳來(lái)令廣大農(nóng)民欣喜的消息:2012年11月28日,國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,會(huì)議討論通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案(草案)》對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。會(huì)議決定將草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。修正案草案獲得通過(guò),無(wú)疑為農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例的盡快出臺(tái)鋪平了道路。(《半月談內(nèi)部版》2012年第12期,記者 程士華 李松 陳鋼 朱青)
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